拜登“清洁能源计划”再起波澜。美国国会与总统为了要不要对光伏产业征收关税的问题直接扛上了。

当地时间5月3日，美国参议院以56票对41票通过了取消关税豁免的决议，该决议旨在废除美国总统拜登暂停对东南亚四国太阳能电池板征收关税的决定，支持美国本土太阳能制造业的发展。

上周六，美国众议院以221票对202票通过正式批准启动这项名为“废除拜登总统令 - 2022年6月起两年暂停征收新光伏关税”的国会审查法案 (CRA)。美国的CRA （Congress Review Act）法律允许国会以简单多数推翻联邦规则，此处的联邦规则包括总统发布的无需批准即可实施的总统令。

支持恢复太阳能电池板关税的议员认为，美国在清洁能源方面过于依赖其他国家，应该实施支持美国国内太阳能供应链的贸易法。

下一步，该决议将交由美国总统拜登裁决，如果该决议最终由白宫通过，东南亚四国进口的太阳能板关税将提升至254%，而目前受影响的进口产品的关税都在两位数以下。目前，美国总统拜登的表态是坚决否决这一决议，并保留到2024年6月初的关税豁免停期。

白宫在一份声明中表示，它“强烈反对”这项立法，如果提案获得通过，它将予以否决。拜登的国家气候顾问Ali Zaidi在接受媒体采访时也表示，“这项立法将破坏美国的能源安全。这不是关于放慢速度的问题——这将从根本上破坏我们在提高能源安全以及应对气候危机方面的进展。”

值得注意的是，美国国会参众两院推翻光伏关税豁免的举动被视为美国试图对中国光伏电池制造商发起新一轮贸易战的信号，引发了社会各界的关注和担忧。

图说：美国乔治亚州道尔顿的QCells太阳能制造工厂

01

美国对华光伏贸易战由来已久

美国曾经是全球光伏产业的霸主。

但自从2011年开始，一切都发生了改变。这一年，中国光伏重新成为世界第一，占全球总产量的66%，占据欧洲51%，美国市场份额的86%。这一年，美国的光伏前三巨头Solyndra、Evergreen、SpectraWatt，相继破产。还是这一年，美国对中国光伏产品实行“反补贴”、“反倾销”调查。

2012年10月，美国商务部就对华太阳能电池反倾销反补贴调查作出终裁，这场酝酿已久的中美贸易争端最终裁决，决定对大多数从中国进口的太阳能电池组件征收约34%至近47%的关税。这导致从中国进口的太阳能设备从当年的28亿美元降至2020年的不到4亿美元。

此后，中美围绕光伏产业的博弈，持续了10年，就一直没有停止过。与此同时，中国的光伏产业却取得了蓬勃发展，国际能源署（IEA）数据显示，中国企业目前掌控着全球太阳能制造供应链约80%的份额，在制造太阳能电池板及其组件所需的设备中，近一半产自中国。

图说：2010-2021年按国家和地区分列的太阳能光伏制造能力

2021年，中国太阳能光伏产品的出口价值超过300亿美元，几乎占中国2021年之前五年贸易顺差的7%。此外，中国在马来西亚和越南的投资也使这些东南亚国家成为光伏产品的主要出口国，自2017年以来分别占其贸易盈余的10%和5%左右。据Rystad energy数据显示，2021年，东南亚四国的太阳能电池板占美国进口太阳能装机容量的85%。

2022年，中美将围绕光伏产业贸易博弈的战火烧到了东南亚。5月，美国商务部宣布该部门正在调查柬埔寨、马来西亚、泰国和越南使用中国组件的太阳能电池和电池板制造商，以及这些公司在这一过程中是否规避了关税，涉及隆基、阿特斯等八家光伏企业。

图说：总统拜登依据《国防生产法》停止对东南亚四国太阳能电池板征收关税

可是一个月不到，6月6日，白宫又宣布，作为推动清洁能源计划的一部分，总统拜登依据《国防生产法》将对从东南亚四国，包括泰国、马来西亚、柬埔寨和越南制造的太阳能组件给予24个月的进口关税豁免。

2022年12月，美国商务部发布反规避初步裁决，初步发现比亚迪香港、阿特斯太阳能、天合光能和Vina Solar Technology（隆基绿能旗下公司）等四家中企将产能转移到柬埔寨、马来西亚、泰国和越南将组件稍经加工后再出口到美国，并认定此类行为相当于试图逃避现有的对来自中国的太阳能电池和组件征收反倾销税和反补贴税的命令。不过该初裁尚不具备法律效应，需等待终裁。

据悉，美国商务部已将原本定于今年5月发布的反倾销反补贴关税（AD/CVD）规避调查最终决定的期限推迟至2023年8月17日。

02

国会两院推翻光伏关税豁免，各方反响如何？

在入主白宫伊始，拜登便宣布重新加入《巴黎协定》，并提出了雄心勃勃的“清洁能源革命”愿景，希望通过重塑美国能源及气候政策实现2050 年净零排放的目标。

2022年8月拜登签署通过的《通胀削减法案》（IRA），更是计划投入3690亿美元用于能源安全和气候变化，开启了美国清洁能源发展的新时代。

图说：美国太阳能制造供应链，包括处于不同开发阶段的运营设施和项目。

在《通胀削减法案》的刺激下，美国国内的太阳能制造业正在加速发展。SEIA预计美国将新增47 GW的组件，超过 16 GW 的电池片、超过 16 GW 硅锭和硅片、近 9 GW的逆变器和远超过 100 GWh 的电池制造（服务于太阳能以及电动汽车行业）产能，同时每年将有超过 20,000 吨的多晶硅产能恢复上线。

但SEIA也指出美国本土制造填补整个国内供应链的空白还需要一段时间。Wood Mackenzie也分析预测，《通货膨胀削减法案》要到2024年才会开始全面生效，在此期间，美国将很难通过国内供应来满足其太阳能光伏需求。

图说：美国太阳能制造供应链发展时间线

因此，光伏关税豁免政策的支持者认为关税豁免将为美国工业提供一个缓冲期，以便在制造业发展的同时继续增长。

在美国国会参众两院投票前，由贸易机构太阳能产业协会（SEIA）牵头的逾400家美国太阳能公司联合致函国会，建议不要废除拜登总统对太阳能进口关税的两年豁免政策。SEIA表示，废除目前将持续至2024年的豁免权将使美国太阳能公司在2022-23年期间产生逾10亿美元的进口追溯关税，并导致今年约4GW的计划项目被取消，约占计划新增产能的14%，而投资损失将达到42亿美元。

SEIA总裁兼首席执行官Abigail Ross Hopper表示，该措施威胁到 30,000 个美国就业机会，削弱了美国的能源安全，并使在其所在州投资数十亿美元并雇用数千人的企业“退出”。她同时补充说道：“暂停征收关税为太阳能和储能行业提供了一座桥梁，以建立更多的国内制造能力，因为对美国太阳能产品的需求远远超过“我们现在可以建造的”。”

Encore Renewable Energy公司联合首席执行官兼创始人Chad Farrell表示："自从宣布暂停两年太阳能关税以及通货膨胀削减法案通过以来，我们看到美国太阳能制造厂的发展获得了巨大提升。我们的立法者应该反对《国会审查法》下的行动，这不仅会阻止我们迄今为止取得的进展，而且会危及我们与其他国家竞争气候经济领导地位的能力，让我们无法为解决全球气候危机尽我们的一份力。"

以民主党参议员杰基·罗森(Jacky Rosen)为主导的一组参议员在5月2日的一封公开信中写道，废除关税暂停令将“对美国太阳能行业造成毁灭性打击，将扼杀工作岗位、提高能源成本并降低我们实现清洁能源独立的能力。”

与此同时，推翻光伏关税豁免政策的支持者则表示，为期两年的关税暂停使得生产商可以规避美国的贸易法，并市场持续处在对美国国内企业不利的状态下。

民主党参议员塔米·鲍德温(Tammy Baldwin)5月3日表示：“发展我们的太阳能制造业对于应对气候变化至关重要，但如果我们不执行贸易法，我们就无法做到这一点。”众议院筹款委员会主席、共和党众议员杰森·史密斯(Jason Smith) 5月4日发表声明，敦促拜登签署这份法案。

03

对中国企业的影响

具备关税、成本等方面优势的东南亚目前是国内光伏企业的出海首选地。据财经网统计，截至2022年初，晶科能源在马来西亚的电池、组件产能分别达7GW，越南硅片产能达7GW。天合光能在越南、泰国合计共6GW电池、组件产能。隆基绿能目前在越南拥有电池、组件产能分别为5GW和10GW；在马来西亚拥有光伏全产业链产能。

图说：隆基绿能旗下Vina Solar Technology

针对美国参议院投票通过取消东南亚光伏关税豁免的决议对国内光伏企业的影响，隆基绿能相关人士表示，目前还在评估，但公司已有所准备，比如扩建海外产能。“公司在2022年度业绩说明会上表示过，已参股一家美国组件厂，共同生产本地产品。当前，公司在东南亚地区组件产能超过10Gw，主要出口到欧美国家。”

业内人士表示，此法案作用或将更多体现在使国内组件产品丢失一定程度的价格优势，并无法产生绝对性影响。

04

写在最后

下一步，该决议将交由美国总统拜登。值得注意的是，拜登此前表示，如果这项决议通过参议院，他将予以否决，保留到2024年6月初的关税豁免停期。

若拜登确定否决，该决议将回到众议院、参议院再次投票，且需要三分之二以上投票通过，才能推翻拜登的否决权，进行立法。但三分之二同意的门槛较高，目前参众两院的投票都没达到。

此外，白宫在其行政政策声明中表示：“鉴于国内太阳能行业的强劲趋势，总统不打算在2024年6月的24个月期限结束时延长关税暂停。”这意味着，当美国太阳能制造产业起飞之后，拜登将在两年豁免期满后结束光伏关税豁免。届时，美国可能将对东盟四国的光伏进口重新征收高额关税，对中美两国以及全球光伏产业都将产生重大影响和风险。