2018年年底，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室发布《第三次全国国土调查实施方案》，光伏用地被列入“几个重要问题的处理”，将光伏用地分为发电配套设施用地及办公管理用地和光伏板用地。光伏用地作为光伏项目非技术成本的主要构成，是顺利实现项目建设的前提因素。光伏复合项目因其具有用地的特殊优势而备受投资者青睐，农光互补、渔光互补、牧光互补等光伏复合项目发展势头正劲。今天，阳光所律师就光伏复合项目的用地政策作一梳理。

一、光伏复合项目政策的“前世今生”

为推进光伏产业发展、明确光伏用地政策，国土资源部、国家能源局等部门出台若干政策文件，其中以2015年5号文、2016年1638号文、2017年8号文影响最为重大，对于光伏复合项目的政策态度也逐渐明朗。

1.2015年5号文

2015年9月18日，国土资源部、国家发展和改革委员会等六部门联合下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)，采取差别化用地政策，对光伏项目用地地类和利用方式进行划分。占用未利用地的，其中不压占土地、不改变地表形态的用地部分(即光伏板用地)按未利用地原地类认定，用地允许以租赁等方式取得;项目永久建筑用地部分(即发电配套设施用地及办公管理用地)按建设用地办理手续;占用农用地的，所有用地均应按建设用地管理。5号文并未明确提及“光伏复合项目”概念，但因明确了占用农用地的所有光伏用地部分均按建设用地管理，实际上对当时热议的“农光互补”、“渔光互补”项目模式进行了限制。

2.2016年1638号文

2016年10月13日，国土资源部办公厅下发《关于光伏发电用地有关事项的函》(国土资厅函〔2016〕1638号)，支持使用未利用地和存量建设用地发展光伏发电，明确使用农用地新建光伏项目，包括光伏方阵在内所有用地均按建设用地管理。1638号文实际上是对5号文内容的延续，对于光伏方阵占用农用地需办理建设用地手续进行了强调，所谓“农光互补”、“渔光互补”、“牧光互补”与普通光伏电站用地并无区别，并不享受政策优待。

3.2017年8号文

2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局下发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)，首次提出“光伏复合项目”概念，对光伏复合项目用地实行分类管理：

(1)变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地手续;

(2)场内道路用地按农村道路用地管理;

(3)利用农用地布设的光伏方阵及采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地可不改变原用地性质。

因8号文明确了光伏复合项目的光伏阵列区可不改变用地性质，免去了农用地转用手续，对光伏企业而言无疑减省项目成本和减少审批时间，但如何判定光伏复合项目?8号文将光伏复合项目建设标准的制定权交由各省能源及国土部门。但实践中各地政府部门态度均较为谨慎，部门判断不一也造成建设困境，好在天津、宁夏、西藏等地陆续出台对光伏复合项目的建设要求和认定标准，后文就已出台政策文件进行梳理，以咨参照。

二、光伏复合项目的建设要求和认定标准

目前安徽巢湖、天津、宁夏、西藏、浙江、山东、广西七地陆续发布光伏复合项目建设要求和认定标准，核心内容梳理如下：

1.光伏复合项目是对农用地进行复合利用

光伏复合项目是对农用地进行复合利用光伏发电项目，包括农光互补、渔光互补、牧光互补及其他“光伏+”模式。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

根据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2017年11月1日发布的《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017),将土地利用现状分类与《土地管理法》中的“三大类”对照，农用地包括水田、水浇地、旱地、果园、茶园、橡胶园、其他园地、乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地、天然牧草地、人工牧草地、沼泽草地、农村道路、水库水面、坑塘水面、沟渠、设施农用地、田坎。

2.光伏阵列区不得改变原土地地类和土地用途

对使用永久基本农田和基本草原以外的农用地开展光伏复合项目建设的，除桩基用地外，光伏阵列区、场内道路等功能分区用地严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒、开垦草原及挖沙采石活动。

3.光伏阵列区建设须满足光伏组件安装高度、桩基间距要求

光伏复合项目的核心就是要避免影响农业生产，确保农地农用，为此各省对光伏组件安装高度、桩基间距均进行了明确规定。

(1)安徽巢湖规定光伏发电电池组件列阵架设高度应在2.5米以上，行间距应在5米以上，列间距应在3米以上。《安徽省巢湖市“农光互补”项目建设导则》(巢政办〔2017〕40号)于2017年6月7日出台，出台于8号文提出“光伏复合项目”概念之前，明确“农光互补”项目光伏发电电池组件需架设在农业大棚上。

(2)天津规定光伏组件最低沿应高于地面2.5米、应高于最高水位0.6米;桩基间列间距大于4米、行间距应大于6.5米。

(3)宁夏规定地面光伏复合项目电池板组件最低沿须高于地面1.5米。

(4)西藏规定牧光互补项目太阳能板底端不低于1.5米;农光互补项目太阳能板底端不低于2.1米;林光互补项目光伏支架不得低于所种植树木最高点1米以上且不得影响树木生长;渔光互补项目只能在水面上建设，组件底端不低于水面0.6米;受地形限制的，高度非达标支架不得超过全部支架总量的10%。

(5)浙江规定光伏组件安装高度最低处不低于2米，方阵前后阵列中心间距原则上不少于7米，光伏方阵下方可进行机械化农作物耕作。

(6)山东规定光伏方阵布设在农用地上的，组件最低沿应高于地面2.5米、桩基列间距应大于4米、行间距应大于10米;光伏方阵布设在水面上的，组件最低沿应高于最高水位0.6米。

(7)广西规定农光互补项目的光伏组件最低沿应高于地面2.5米，桩基列间距大于4米，行间距大于6米。渔光互补项目(不含漂浮式光伏发电项目)的光伏组件最低沿应高于最高水位0.6米。

4.光伏复合项目建设前需编制土地复合利用方案

山东、宁夏两地均明确要求编制土地复合利用方案，且该方案是项目动工建设的前置手续。宁夏《关于规范光伏发电产业有关事项的通知》(宁发改能源(发展)〔2018〕118号)规定，“宁夏光伏复合项目企业必须编制土地复合利用方案，并在项目所在地发改、国土部门报备，以发改部门备案文件为依据办理用地预审、报批手续。”山东《关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知》((鲁国土资规划〔2018〕4号))规定，“项目动工建设前，由项目单位编制土地复合利用方案，报当地县级国土资源部门备案。”

三、光伏复合项目光伏阵列区用地的取得方式

对于光伏阵列区占用的农用地，光伏企业可以通过以下路径取得光伏阵列区用地：

1.通过土地流转方式取得土地经营权

我国对农村土地实行土地承包经营制度，农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权三权分置。光伏企业可以通过与土地承包方签订《土地经营权流转合同》方式，取得土地经营权[1]，该土地经营权取得需报经发包方备案。光伏企业在取得土地经营权后，还需利用土地开展农业生产，不得改变土地的农业用途。修订后的《农村土地承包法》对土地经营权的流转方式、流转合同内容、经营权人资质等均做了明确规定。

(1)土地经营权流转方式

承包方可以自主决定采用出租(转包)、入股或其他方式流转土地经营权。

(2)土地经营权流转合同内容

根据《农村土地承包法》第四十条规定，土地经营权流转合同一般包括以下条款：(一)双方当事人的姓名、住所;(二)流转土地的名称、坐落、面积、质量等级;(三)流转期限和起止日期;(四)流转土地用途;(五)双方当事人的权利和义务;(六)流转价款及支付方式;(七)土地被依法征收、征用、占用时有关补偿的归属;(八)违约责任。

值得光伏企业关注的是，当流转土地被依法征收、征用、占用时，不仅原土地承包经营权人需要补偿，光伏企业作为土地经营权人亦遭受实际损失，对于补偿归属问题在订立流转合同之初就应予以明确，以避免事后纠纷。

(3)土地经营权人资质

《农村土地承包法》对土地经营权人提出了资质要求，即受让方须有农业经营能力或者资质。同时要求县级以上地方政府建立社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。

(4)土地经营权登记

《农村土地承包法》规定流转期限五年以上，可以申请土地经营权登记，未经登记，不得对抗善意第三人。土地经营权采用登记对抗模式，因光伏项目运营全周期为25年，建议光伏企业进行土地经营权登记以保证光伏运营周期内土地利用的排他性。

2.通过地役权方式取得

地役权是以他人不动产承受一定负担，以达成“便宜利用他人土地”之目的[2]，提高自己不动产利用价值的物权。《物权法》第一百五十六条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。”地役权作为意定用益物权，相比较通过租赁等债权方式取得土地使用权，具有物权的对世性和绝对性等优势。以安徽为例，安徽省巢湖市《“农光互补”项目建设导则》(巢政办〔2017〕40号)中明确规定了电池组件阵列架设用地可采取地役权方式取得。

通过地役权方式取得光伏复合项目光伏阵列区用地需注意以下事项：

(1)采取书面形式订立地役权合同

根据《物权法》第一百五十七条规定，地役权合同系要式合同，应该采用书面形式订立。同时《物权法》对地役权合同的条款进行了规定，一般包括下列条款：(一)当事人的姓名或者名称和住所;(二)供役地和需役地的位置;(三)利用目的和方法：(四)利用期限;(五)费用及其支付方式;(六)争议解决的方法。

(2)登记对抗主义

我国《物权法》规定的地役权采用登记对抗主义，即地役权自地役权合同生效时设立，未经登记，不得对抗善意第三人。为保证光伏运营周期内土地利用的排他性，建议光伏企业对地役权在当地国土资源管理部门进行登记，以对抗第三人。

(3)地役权期限意定

《物权法》第一百六十一条规定了地役权期限由当事人约定，其期限不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。

(4)地役权不得单独转让、抵押

地役权具有从属性，其存续以需役不动产的存在为前提，与需役不动产物权(所有权或土地承包经营权、建设用地使用权等其他物权)共存，故其不得单独转让、抵押。