最近一段时间，“违规用地”“被动违规”“未批先建”等系列光伏乱象被频繁曝光，与此同时，广西、山西、江苏等多个省份也在8、9月份陆续推出各自最新的光伏规范用地管理细则。

严肃整顿与强势新规两相加持，共同把“光伏用地”这个老生常谈的话题推上了舆论风口。

如果你是一位光伏从业者，又恰好负责光伏电站建设前期的拿地审批工作，那你一定对“跑断腿、磨破嘴、交了钱、受了罪”这四句话颇有体会，尤其是今年以来，这种体会应该是越来越深……

一句简单的“光伏用地政策收紧”，远远不足以概括光伏项目拿地艰辛的全部原因。或者，更精准的表述应该是，让从业者惧怕和痛苦的，不是“收紧”本身这个“神”，而是由它引申出来的各种“形”——中央级政策和各地政策的差异、新旧政策的差异、政策落地执行的程度、执行过程中不同分管部门的口径和标准等，这其中的知识盲区和矛盾纷争，才是关键所在。

本文试着从政策内容和政策执行两个层面，浅探光伏用地背后的风云变幻。

政策收紧了，也严谨了

9月12日，自然资源部在《自然资源管理工作中涉及地类的有关问题解答》中回答光伏用地的地类认定和管理的问题时，提及《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发[2023]12号)和《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)两份文件。

《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发[2023]12号)颁发于2023年3月20日，是光伏用地领域最新的中央级指导政策，它的颁布执行，直接取代了2017年10月颁布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)。

那么，新旧两份政策具体有什么差异？对光伏用地的实际影响具体体现在哪些地方？翻阅两份政策原文就会发现，两个问题很难依托政策内容给出详细答案，因为前后两份文件阐述的侧重点不同，且并不能一一对应。

比如，新政策提出了“光伏发电项目用地实行分类管理”，这是新增的要求，那么在旧政策执行时代落地的光伏项目在新政施行之后又该如何“对号入座”？上述截图给出了答案。

也就是说，政策在根据时代和产业的发展要求不断更新迭代，但是具体的政策内容并不能完全做到条条款款都有据可依。每一项政策的出台，尤其是中央级政策，只能提供一个宏观的方向指引。

《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》新政给出的导向是光伏用地政策进一步收紧，这是行业共识，可是若细致对比新旧政策的内容就会发现，国家关于光伏用地的管理，在收紧的同时，也在逐步细化，这是一种从粗放式管理到精细化管理的谨慎考量，契合产业高质量发展的宗旨。

以光伏方阵的用地规范为例，旧政策《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》的表述为“对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。”。

《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》原文截图

而到了新政策，《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》的相关表述变为“光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产的影响”。

《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》原文截图

“不得占用耕地”是用地政策收缩的表现，其他则是政策更为细致和严谨的表现。

可以说，从国家发展全局和光伏产业健康发展考量，光伏用地政策的收紧是科学的研判，无可厚非。但是，想要彻底理解中央级政策和各地政策的差异、新旧政策的差异，着实不易。

政策下发之后，还需要一段相当长的时间去解读分析、因地制宜、查漏补缺、日臻完善，这个过程，需要各级政府、产学研机构的共同参与。而在政策落地执行的阶段，光伏企业也将体会到各种冷暖与纷争。

乱象背后的无奈叹息

光伏用地乱象有很多，刨除部分刻意为之的违法乱纪行为不谈，有两种类型最具代表性，也最为无奈。

一种是“被动违规”。随着政策的更新，光伏用地的土地类型、标准以及项目相关手续的办理都在不断变化中，这导致了此前部分合法合规的项目被动成为“违规”项目，进而不得不拆除。

典型案例是江苏泗洪领跑者光伏基地被拆除。2022年，该项目部分光伏方阵由于占用行洪通道以及未依法依规办理水行政许可手续受到生态环境保护督察组与淮河水利委员会的核查，要求按《天岗湖湖泊保护规划》和淮河水利委员会印发的审查意见，将要求不符的光伏等设施因地制宜、有计划地调整退出，做到应清尽清、能清速清。

但是，泗洪领跑者早在2017年就获批开建，申报资料显示，泗洪县水利局批复意见为《江苏省泗洪县西南岗光伏发电应用领跑基地规划报告》不影响我县河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意该规划报告及实施方案。2018年泗洪领跑者项目陆续并网，2年之后的2020年，泗洪县《天岗湖保护规划》方才完成编制。

另一种是“管理部门意见不统一”。由于光伏项目占地面积大，会涉及国土、环保、林业、畜牧、渔业、水利等多个部门。光伏用地项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门，但各主管部门的业务出发点不同，规划、标准存在不协调、不一致的地方。由于同一块土地在各部门的功能划分不尽相同，因此前期开发人员需要跑多个部门分别去落实。然而，由于各种原因，可能仅落实一两个部门，有些部门在不专业的情况下被忽略。

比如，同一个项目，能源主管部门同意批复，到了国土资源部门就通不过。又或者，项目在实施过程中，某个部门一旦调整规划，很可能导致项目陷入停滞状态，或重复提交审批材料，客观上影响了新能源项目建设的落地效率，增加项目成本并延长开发周期。

对此，不少专家曾呼吁“一张图”的方式，呼吁我国可再生能源规划、土地生态功能保护、国土空间规划等需衔接一致。

令人欣喜的是，这个问题的解决已经出现了曙光。《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》文件两次提到“一张图”规划。

行业中有一种普遍的声音，说用地问题是横亘在光伏产业发展道路上的大山，阻碍了产业的高速、顺畅发展。

可是，哪一个产业的发展是一马平川的呢？所有健全的机制都是在碰撞和调整中一步步发展起来的，而且是螺旋式上升、波浪式前进。

当土地、产业、税收等要素碰到一起，争端和矛盾也随之而起，政府、企业都有各自的知识盲区需要不断补课，产业的发展在探索和挫折中不断前行。

这是常态，是规律，也是必修课。