从2013年国发24号文首次出台光伏用地方面的相关政策以来，土地问题便一直贯穿着光伏行业，尽管在十余年的发展历程中，从国家到各省市级均出台了多个光伏用地政策，但光伏用地问题，尤其是土地税，由于国家层面始终未有一个明确的指引性文件，逐步演变成了当下光伏行业最大的风险点之一。
近日，有投资商告诉笔者，光伏电站的土地使用税或耕地占用税拟全面征收，“之前部分地区对光伏土地使用税免征或不明确征收的，现在各省正单独下文拟定征收”。笔者调研了解到，在青海、新疆、河南以及山东等省份，近期有多个项目收到了征税通知。
“保守估计1GW光伏电站每年需缴纳约1000万元的土地使用税，如果将所有的土地成本计算在内的话，1GW光伏基地的前期需一次性缴纳的土地费用将高达2.2~2.5亿元”，青海某投资商强调到，“伴随地方财政的吃紧，预计越来越多的地方将启动光伏土地使用税的征收，甚至是从严征收。”
多省份拟征收光伏用地税，用地成本飙升
日前，某央企投资商告诉笔者，青海的光伏项目正计划征收光伏土地使用税，省政府已经下发相关文件，拟定从明年4月1日起开征土地使用税，之前是暂缓征收，现在要求0.6元/m?。
笔者查询相关文件发现，今年6月，国家税务总局青海省税务局下发了《青海省人民政府关于明确城镇土地使用税有关事项的通知》，要求对青海省设立的太阳能发电等园区认定为工矿区，园区内的纳税人按规定缴纳城镇土地使用税。城镇土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据。纳税人实际占用的土地面积是指由各市、州自然资源管理部门组织测定的土地面积，测定的土地面积包括建设用地面积和按原地类管理的土地面积。
“尽管文件要求是实际占用面积，但估计会按照全面积征收，耕地税也是按照8元/m?全面积征收。省能源局的领导为了发展新能源提出了土地税暂缓征收、耕地按建筑面积征收的建议，但没有通过”，该投资商无奈道。
该投资商算账举例道，“大基地100万（直流侧）的项目的土地成本包括征地费+养老保险（征地牧民）+耕地占用税+土地使用税（每年）+植被恢复费+临时用地费+道路复垦费等等，合计下来2.2—2.5亿，一次性缴纳。”
另一位央企投资商也表示，“目前预估青海1GW的光伏电站土地使用税约1000万元/年，新疆也在拟定征收，但是具体征收额度未定，如果按照3元/m?最高额征收，1GW的光伏电站土地使用税将达6000多万元/年，这对光伏企业而言是不能承受之重。”
土地之所以演变成光伏投资最大的风险，是因为大多数地区并未发布明确政策，却在项目建成后用一纸征税通知将项目的投资收益测算模型彻底打乱，并且无论是普通地面电站还是曾被政府明确“免税”的领跑者项目，无一能幸免。
在第三批领跑者项目中，各省市的申报文件明确了土地所属为不征税范围，但河北海兴、内蒙古乌海则在项目建成投运后均要求企业缴纳土地使用税。近日，有消息称山东的领跑者项目也拟定征收土地使用税，“税务部门认为县政府申报项目时出具的免税文件无效”。
事实上，部分省份此前就一直在征收光伏土地使用税，例如陕西、内蒙等地主要以“点征”为主，真正令投资商担忧的是不合理的“面征”、征收标准的混乱甚至是一地多税。
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税收标准不一，用地风险需警惕
光伏用地问题多年来一直是行业非技术成本高企的重要原因，尽管国家有关部门也下发了多个政策来减少光伏投资企业的土地成本及不合理收费，但一些地方政府在风电、光伏开发过程中仍存在土地税费征收不合理的情况。
日前，有某国企投资商告诉笔者，其位于河南某地区一农光互补项目被税务部门冻结了缴税银行账户并导致其他税费也无法缴纳产生了滞纳金。
该投资商表示，其光伏项目在2018年依法申报了土地使用税缴纳额度，核定面积按照组件阴影面积+升压站、办公楼、固定桩基、箱逆变基础合计约10万m?进行申报，税额约43万元左右。
但税务机关认为，项目形成了实际占用，与如何使用土地及土地性质无直接关系，不属于《城镇土地使用税暂行条例》的免缴土地使用税情形，故需全额缴纳173.8万m?的城镇土地使用税。
“如果这个项目按照全面积征收土地使用税，每年需缴纳的税额将高达1000多万元，整个项目将面临严重亏损”，该投资商担忧道。
事实上，关于光伏项目土地使用税征收面积的核定，各省规则均有一定差异性。阳光时代律师事务所寿方亮指出，“复合型光伏项目是否属于城镇土地使用税免征范围在法律上并没有给出明确答案，不同地区的税务机关给出的答案也不同。目前，仅有个别地方给出了较为清晰的答案，例如内蒙财政厅就明确了农光互补项目适用免征税情形。而具体到征税面积，争议也非常大，对于光伏板阵列区‘实际占用的土地面积’的认定标准包括租赁面积、光伏面板投影面积、支架基座面积等，税务机关的自由裁量权较大。”
针对此类现象，国家能源局在今年4月发布的《<关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案>案例解读》中明确指出，各省市土地使用税征收标准不明确，一地多税的现象频发，地方自由裁量权大，很多项目在并网或运行若干年后，还存在地方税局等事后加收土地税的情况。
此外，征收标准差异大，不同区域同类项目缴税额差距很大，10MW的光伏项目每年缴纳的税费7.8~204万元不等，显著增加了风、光企业的税费负担。以2021年西南某地光伏项目为例，200MW的光伏电站仅土地税费便超过1.5亿元，项目投资成本增加了20%以上。
国家能源局表示，下一步将要求各地按照“就低不就高”的原则，明确城镇土地使用税和耕地占用税征收范围和标准。
光伏项目由于占地面积广，土地问题历来便是行业关注的核心风险点之一，地方政府通过提供税收缓解财政压力可以理解，但与此同时，一方面，相关部门应出具明确的征税范围，将新能源投资风险前置，而不是在项目投运之后“关门打狗”；另一方面，各地应合理核定征收额度和标准，不合理的税费会显著增加企业开发光伏项目的税费负担，与双碳目标背道而驰。
