光伏发电用地一直是行业重点关注的问题，其用地性质、具体适用于哪种用地政策关系到了光伏项目的立项、收益以及是否违规等一系列界定和决策。为支持光伏发电产业健康发展，明确用地管理政策，国务院、国土资源部、国家林业和草原局、国家发改委、国家能源局、自然资源部、水利部等部门前后制定了若干政策性文件，以指导光伏行业用地有关事宜。本文梳理了逾10年间国家陆续下发的若干光伏用地政策相关文件，以供行业参考。

2007年，国家发展改革委办公厅印发了《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》，首次提出并网光伏示范电站建设占地应主要是沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地的用地要求。在经过第一批、第二批光伏特许权示范项目建设后，光伏发电项目的发展首次提速，光伏用地政策则进一步明确。

2013年，国务院印发《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，给出更完善的土地支持政策和建设管理意见。对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排时予以适度倾斜，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标。探索采用租赁国有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。完善光伏发电项目建设管理并简化程序。

土地拥有权和使用权的问题是抑制中国光伏发展的问题之一，其国有化的特殊性让项目业主会担心土地使用权的不可持续性，该文件首次将土地问题公开并提出明确的管理办法，解除了项目投资方的顾虑。

2014年，国家能源局印发《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》，首次提出鼓励开展多种形式的分布式光伏发电应用，明确表示因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳的分布式光伏电站。鼓励分布式光伏发电与农户扶贫、新农村建设、农业设施相结合，促进农村居民生活改善和农业农村发展。

在此文件之后，各类光伏+农业、林业、渔业、滩涂的农光互补、林光互补以及渔光互补等项目开始在终端电站环节得以应用，但由于未对光伏+项目的具体用地政策给出明确管理办法，故此类项目的落地条件仍在探讨。

2015年，国土资源部、国家发改委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》则对光伏用地事宜给出更为明确的管理办法。

文件提出，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

该文件即业内常常提到的国土5号文，其对光伏发电项目占用地类和利用方式方面进行了区分，进行分类管理。一方面，是光伏方阵用地可按照未利用地的原用途管理，不需要办理未利用地转建设用地的手续；另一方面，则是对于占用农用地的，则不管是方阵用地还是其他用地均需按照建设用地管理，这基本禁止了此前讨论的“农光互补”、“渔光互补”等模式。

同在 2015年，国土资源部还下发了《光伏发电站工程项目用地控制指标》的通知，该项政策则对光伏用地按照坡度不同分为三类型，按照并网电压等级、发电效率给出单位占地面积计算方式，并对不同类型支架的用地形式与规模给出计算方法。

同年， 国家林业局还下发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，对“林光互补”模式的光伏电站用林提出了有关要求。文件表示，各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区禁止建设；禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地；对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

2016年，国土资源部下发《关于光伏发电用地有关事项的函》，明确表示对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地类型按照土地调查成果认定，光伏方阵面积按照国土资规11号文核定。

2017年，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局则联合下发了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，要求光伏发电规划应符合土地利用总体规划等相关规划，可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地，禁止以任何方式占用永久基本农田。

农光互补类项目的用地政策则发生了重大变化，文件明确表示，对于利用农用地复合建设的光伏发电站项目，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。

对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

该文件即国土8号文，进一步解决光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地按建设用地管理的问题，该文件从光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路、场内道路等多个涉及用地环节的土地手续办理给出明确的界定条件。从当年度开始，农光互补、渔光互补等项目开始迎来飞速发展。但是，其他类型的光伏项目则仍需按照国土5号文的规定严格执行。

国土8号文使得农光互补类项目正式在电站下游终端得以光伏应用，各省市也按照国土8号文的要求，对光伏复合类项目均提出了不同的要求，主要表现形式则为光伏组件最低沿离地高度、支架高度、光伏阵列间隔等等。

伴随光伏发电的发展提速，其也面临着用地愈发稀缺的紧迫局面。 2018年，《中华人民共和国耕地占用税法》正式实施，农光互补类项目开始面临着光伏阵列用地是否属于被征税范围的问题，部分省市之间的适用办法也完全不一致。

光伏用地两税目前主要依据《中华人民共和国耕地占用税法》的耕地占用税和依据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的城镇土地使用税。

《耕地占用税》明确表示占用园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，依照本法的规定缴纳耕地占用税。农光互补类项目主要问题是按照光伏组件遮挡面征收还是桩基础点征收，两种不同方式的是税额千差万别。

《土地使用税》则表示对于直接用于农林牧渔业的生产用地免缴纳土地使用税，农光互补类项目由于不改变原地类性质认定，其是否属于免税范畴各省市判断标准不一。因此，光伏用地两税政策要根据不同省市的具体认定办法进行判断。

随着光伏发电全面平价上网的达成，光伏用地政策也开始再次发生变化。

2021年，自然资源部下发了《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，对“不改变原用地性质的光伏用地”给出界定条件。即，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建设光伏、风力发电项目，其中不占压土地、不改变地表形态的用地图斑或地块；深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地图斑或地块。

同年， 国务院下发了《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订）版，新增并细化了集体经营性建设用地相关内容，明确集体经营性建设用地可作为建设项目用地的新来源，为光伏项目提供了新的用地选择。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年”，在一般临时用地期限不超过两年的基础上，延长了一倍时间。

2022年，国务院转发了《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，对新能源项目用地管制规则再次完善。明确表示，建立自然资源、生态环境、能源主管部门等相关单位的协同机制。在符合国土空间规划和用途管制要求基础上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地。将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，严格落实生态环境分区管控要求，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。地方政府要严格依法征收土地使用税费，不得超出法律规定征收费用。

同年，光伏用海、水域光伏等方面出台了新的规章制度，而光伏用地方面则印发了新的征求意见稿，光伏用地再度面临新的变局。

2022年5月，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，明确提出光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。

该文件的出台对渔光互补项目提出了更为严格的条件，但并非全面禁止涉水光伏项目。水利部对该文件的解读为，统筹发展和安全，考虑国家能源结构优化调整的需要，对光伏电站、风力发电等项目建设不搞"一刀切"，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。

2022年5月，国家林业和草原局森林资源管理司则印发了《关于开展光伏电站建设使用林地书面调研的函》，要求根据森林资源管理“一张图”与国土“三调”融合成果，划定光伏电站建设及光伏电池阵列使用林地的地类限制范围，结合新技术的应用，重点研究“林光互补”用地模式的允许范围、技术要求与用地政策。

2022年6月，自然资源部印发了《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿），对光伏用地以及农光互补项目提出了更为严格的要求。

文件提出，对于利用农用地建设复合光伏项目的，不得占用耕地和林地。对于使用农用地的，其面积不超过项目总用地面积50%的情况下，光伏方阵、采用直埋电缆敷设方式的集电线路可不办理用地手续。

除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，大型光伏基地场内道路用地可按乡村道路用地管理。光伏复合项目涉及草原的，省级能源、自然资源、林草等主管部门要科学评估，合理确定光伏复合项目的具体适建区域、用地方式、建设标准、作业要求和监管措施。

文件鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏，主要为沙漠、戈壁、荒漠等地区建设大型光伏基地；鼓励利用采煤沉陷区、露天矿排土场、关停矿区等现状建设用地发展光伏产业。

新建、扩建光伏项目一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地、自然保护地核心保护区、东北内蒙古重点国有林区等，项目选址避让生态保护红线、具有特殊自然景观价值区域、天然林保护工程区、国家沙化土地封禁保护区等。统筹安排大型光伏基地和光伏发电项目布局,统一纳入国土空间规划“一张图"实施监管。在新的国土空间规划批准生效前,要确保项目选址符合国土空间规划及“三区三线"等空间管控要求。

文件要求，加快项目用地用林用草审批，实施用地用林用草联审机制。对于符合规划、纳入国家大型光伏基地的项目，建立项目审批协调联动机制，统筹保障用地用林用草合理需求。对于使用沙地、裸土地、裸岩石砾地、盐碱地等未利用地的光伏方阵、集电线路在不占压土地、不改变地表形态的用地部分可以不办理用地手续，在年度国土变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得,双方签订补偿协议，在县级主管部门备案。

文件强调，要加强项目用地用林用草监管，不得擅自改变农用地、未利用地性质，项目退出时要恢复原状。对于生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按相关规定管理，严禁扩大规模和范围。严肃查处违法违规占用耕地、林地和基本草原等行为。各地要将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时发现违法违规占用耕地、林地和基本草原行为,严肃查处并督促整改。

2022年8月，自然资源部下发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》，要求在建设项目用地审批方面，针对性地提出缩小用地预审范围、简化用地审查、分期分段办理农用地转用和土地征收、推进建设项目“多测合一”等举措；对纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单的项目用地，以及纳入省级人民政府重大项目清单的能源、交通、水利、军事设施、产业单独选址项目用地，由部直接配置计划指标。

综合光伏历年用地政策来看，光伏用地经历了一系列调整、细化，其主要适用地仍为沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，但农光互补等光伏复合类用地则经历了允许、禁止等反复。根据目前最新的《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》（征求意见稿）来看，农光互补项目的适用范围正无限缩小。

但需要关注的是，2019年，国务院第三次全国国土调查领导小组办公室曾下发了《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》，其对土地性质的认定与第二次国土分类有着较为明显的差别。

随着“三调”数据的公布与原有数据的融合，存量光伏项目对原有土地性质的认定可能发生变化，由此也将面临着补办手续甚至是搬迁或拆除的风险。因此，无论是对存量项目的收购还是新项目的备案核准，具体仍需与当地国土局、设计院进行详细了解，对项目用地性质有更明确、实时的认知。

附：第三次全国土地调查分类