9月14日，欧盟委员会正式提议禁止所有强制劳动的商品进入欧洲市场。该禁令倡议旨在涵盖生产的所有阶段。

欧委会主席冯德莱恩Ursula von der Leyen发表完“盟情咨文”后，宣布了关于在欧盟市场禁止强迫劳动产品的立法倡议，受各界高度关注。

冯德莱恩主席在国情咨文中明确表示，欧盟提议禁止欧盟市场上由强迫劳动生产的产品，无论这些产品是在哪里生产的。

欧盟议会长期以来一直呼吁禁止使用强迫劳动制造的商品。一年前，欧盟委员会主席冯德莱恩在关于欧盟局势的演讲中承诺禁止销售强迫劳动产品。今年2月，欧盟委员会提出尽职调查规则提案；4 月，欧洲议会国际贸易委员会与欧盟委员会就未来有效禁止强迫劳动制造或收获的产品的立法文书交换了意见。

5 月在欧盟-美国贸易和技术委员会部长级会议上（该委员会是美国和欧盟协调解决关键全球贸易、经济和技术问题的论坛）发表的联合声明中多次提到消除强迫劳动和童工；6月，议员们在两项明确的决议中再次警告欧盟委员会最终应采取行动。

而6月21日起实施的美国UFLPA也迫使欧盟加快制定类似措施。

中国作为硅料的主要原产国，UFLPA的实施预计会影响到硅料、甚至下游电硅片、电池片与组件的出口，而欧盟委员会此次提议的新法规也有可能影响到欧盟国家清洁能源，特别是太阳能产业的发展。

以下是立法倡议全文，欧盟中国商会第一时间编译了该立法倡议全文和欧盟相关新闻公告，以供各方参考。请注意，译文主要自DeepL机器编译完成，错误疏漏在所难免，法规请以欧盟官方语言为准。

布鲁塞尔，2022年9月14日

COM(2022) 453 final 2022/0269 (COD)

向欧洲议会和理事会关于

禁止在欧盟市场上使用强迫劳动产品的条例的提案

(与欧洲经济区有关的文本)

解释性备忘录

1.提案的背景

-提案的原因和目标

国际社会已承诺到2030年消除强迫劳动（联合国可持续发展目标8.7）然而，强迫劳动使用仍然很普遍。国际劳工组织（ILO）估计，全球被强迫劳动的人数为2760万。

根据欧盟条约，欧盟在全世界范围内促进对人权的尊重，包括相关的劳工权利，例如作为其对促进体面工作的承诺的一部分。在这种情况下，打击强迫劳动和促进企业可持续性尽责标准是欧盟人权议程的优先事项。

该提案目的是有效地禁止在欧盟市场上投放和提供由强迫劳动，包括强迫儿童劳动制造的产品，以及从欧盟出口。该禁令涵盖了国内生产和进口的产品。该提案以国际标准为基础，补充欧盟现有的横向和部门举措，特别是企业可持续发展的尽职调查和报告义务，规定一项由强大的、基于风险的执法框架支持的禁止措施。

冯德莱恩主席在2021年9月15日的国情咨文中首次宣布该倡议。2022年2月23日，委员会关于全球体面工作的公报和委员会关于企业可持续发展尽职调查指令的提案中规定了该提案的一般内容。

-与政策领域的现有政策规定相一致

关于全球体面工作的公报和委员会关于企业可持续性尽职调查指令的提案都宣布，委员会正在准备一项新的立法倡议，这将有效禁止在欧盟市场上投放和提供强迫劳动制造的产品。

拟议的企业可持续性尽职调查指令涵盖了强迫劳动的影响。特别是，拟议指令的附件将强迫劳动列为侵犯权利和禁止的行为之一，这包括在相关的国际协议中，如国际劳工组织关于强迫劳动的第29号公约、《强迫劳动公约》2014年议定书和国际劳工组织关于废除强迫劳动的第105号公约。

欧盟委员会关于企业可持续发展尽职调查指令的提案涉及其范围内的公司的企业行为和尽职调查程序，没有规定专门用于防止在欧盟市场上投放和提供强迫劳动产品的措施。该提案的重点是在公司法和公司治理范围内建立一个系统，以解决公司自己的业务、其子公司的业务和其价值链中的人权和环境侵犯问题。公司被要求与价值链上的商业伙伴接触，以纠正侵权行为。在无法减轻不利影响的情况下，脱离关系仍然是最后的手段。虽然它包括对不遵守尽职调查义务的制裁，但并不要求成员国或公司禁止在市场上投放和提供任何产品。

《欧盟基本权利宪章》第5（2）条明确禁止强迫劳动。这一禁令在欧盟现行法律和即将出台的立法倡议中得到了充分体现，并在国际和欧洲倡议中得到了处理。

2021年7月，欧盟委员会和欧洲对外行动局发布指导意见，以协助欧盟企业采取适当措施，根据国际标准应对其业务和供应链中的强迫劳动风险。该文件是通往针对强迫劳动的立法的桥梁。本提案与该指南的方法一致，在处理经济运营商的行动时将考虑到这一点。

强迫劳动是一种劳动剥削形式，根据关于防止和打击人口贩运和保护其受害者的第2011/36/EU号指令，这种行为应受到惩罚。此外，该指令规定了法人对该指令中提到的剥削行为的责任，同时还规定了行政和刑事制裁，如果这些剥削行为是由法人中担任领导职务的任何人为其利益而实施的，或者由于缺乏监督或控制而可能发生犯罪。本提案将对该指令进行补充，不会妨碍包括执法部门在内的主管部门在其职权范围内对被指控或确认的与强迫劳动和劳动剥削有关的人口贩运罪行采取行动。

《雇主制裁指令》 禁止雇用非法居留的非欧盟国民，包括人口贩运的受害者。本提案也将补充该指令。

强迫劳动的持续存在表明，有必要采取更多措施，也针对产品，以防止投放和提供使用强迫劳动制造的产品。

-与欧盟其他政策的一致性

欧盟2020-2024年人权和民主行动计划包括欧盟和成员国的一个优先事项，即促进消除强迫劳动和实施负责任的商业行为的国际标准，如联合国商业与人权指导原则和经济合作与发展组织（OECD）的跨国企业和尽职调查准则。这项建议与该行动计划的优先事项相一致。它还补充欧盟关于儿童权利的战略，根据《欧盟基本权利宪章》第32条，欧盟承诺对童工采取零容忍的态度，并确保欧盟公司的供应链不存在童工。

这项建议对其他人权要求的应用没有影响。它还将补充欧盟的监管环境，该环境目前不包括禁止在欧盟市场上投放和提供用强迫劳动制造的产品。与非欧盟国家当局的国际合作将以结构化的方式进行，作为现有对话结构的一部分，例如与第三国的人权对话，或者在必要时，将临时创建特定的对话。高级代表作为委员会副主席，将确保与委员会内部不同领域的对外行动保持一致。

2.法律依据、辅助性和比例性

-法律依据

本提案的依据是《欧洲联盟运作条约》（TFEU）第114条和207条。

TFEU第114条规定，议会和理事会应采取措施，使成员国以建立和运作内部市场为目标的法律、法规或行政行为所规定的条款趋于一致。

该条例的目的是避免货物自由流动的障碍，并消除因国家法律、法规或行政规定中关于在欧盟市场上投放和提供强迫劳动产品的分歧而导致的内部市场竞争的扭曲。

人们越来越注意到强迫劳动问题的持续存在，也越来越注意到需要避免提供强迫劳动的产品。一些成员国的议会和政府已经宣布需要通过立法，以确保用强迫劳动制造的产品不会出现在他们的市场上。在这一背景下，存在一个具体的风险，即成员国将通过国家法律，禁止在其领土上放置和提供用强迫劳动制造的商品。这些法律可能会出现分歧。这种分歧很可能导致规避行为。

在国内市场上影响货物流动的努力。因此，各成员国关于在本国市场上投放和提供强迫劳动产品的法律存在分歧，有可能造成内部市场的扭曲，为货物的自由流动制造不合理的障碍。

根据TFEU第207条，共同的商业政策必须建立在统一的原则之上，例如，在出口政策方面。由于该提案将对贸易产生直接和即时的影响，其形式是禁止强迫劳动制造的产品出口，以及禁止被证明是强迫劳动制造的产品进入欧盟市场，因此第207条应成为法律依据。

-辅从原则（针对非排他性权限）

本提案的实施，特别是调查和决定禁止用强迫劳动制造的产品，将属于成员国国家当局的职权范围。海关当局将主要根据成员国主管当局发布的决定，在欧盟外部边界采取行动，识别和阻止用强迫劳动制造的产品进入或离开欧盟市场。然而，仅靠成员国在该领域的立法不可能是充分和有效的，仅靠成员国层面的立法不能充分实现提案的目标。欧盟立法和执法协调是必要的，原因如下。

-欧盟市场的运作需要这一领域的共同规定。成员国法律的差异有可能造成内部市场的扭曲，并对货物的自由流动造成不合理的障碍。

-整个欧盟的执法工作必须统一。如果欧盟某些地区的执法不那么严格，就会形成薄弱环节，这可能会威胁到公共利益，造成不公平的贸易条件。

-与公司价值链中的强迫劳动有关的风险往往具有跨国界的影响，深入到几个欧盟成员国和/或非欧盟国家。这突出表明，需要一个欧盟范围内的方法，为在内部市场和其他地方经营的公司提供法律确定性和公平竞争的环境。

因此，该提案有必要确保在该领域强大和统一的执法，防止内部市场运作扭曲，维护捍卫公共利益，确保欧盟内部和外部建立企业公平竞争环境。

-相称性

由于该提案针对的是任何类型和来源的强迫劳动制造的产品，所有在欧盟市场上投放和提供这些产品的经济运营商都将在范围之内。然而，有效的执法将要求主管当局将工作重点放在强迫劳动风险最普遍、影响可能最大的地方。这意味着，重点将可能放在欧盟价值链早期阶段的大型经济运营商（例如，进口商、制造商、生产商或产品供应商）。

该提案为成员国的所有主管部门规定一套共同权力，这应有助于加强执法。执法权将由成员国掌握。一些成员国可能需要调整他们的国家程序法，以确保他们的执法机构能够在跨国界的情况下有效地使用其权力背景下，在欧盟范围内进行合作并处理不符合要求的产品。为确保主管部门之间顺利合作和交换证据，所选择的协调程度是必要的。

该提案将通过建立一个相关机构的网络来改善执法合作和一致性，而不会给成员国当局带来不相称或过度的负担。因此，该提案并没有超出实现其目标所需的范围。

-文书的选择

为实现有效执法和合规的目标，有必要制定一项法规。一项指令将无法实现这些目标，因为管辖权的差异可能在转换后仍然存在，使统一的执法面临风险。

委员会将发布指导方针，为成员国的执法部门和公司提供支持，提供一般信息和背景信息，并就如何应用和遵守该提案提出建议。

3.事后评估、利益相关者咨询和影响评估的结果

-利益相关者协商

磋商包括发布证据征集公告、有针对性的磋商和其他外联活动以及临时反馈。磋商战略的目的是接受来自欧盟和非欧盟国家的相关利益相关者的投入。咨询的主要利益相关者包括

公司（包括微型、小型和中型企业）及其代表组织和可能受到强迫劳动影响的供应链中的其他经营者。

工会组织。

欧盟成员国和非欧盟国家。

国际组织（特别是国际劳工组织和经合组织）。

民间社会组织/非政府组织（NGO）。

有针对性的咨询从2022年5月19日到2022年6月23日进行。协商过程中，通过现有平台和网络的会议，吸收了相关成员国当局和利益相关者的意见。在14个这样的会议上介绍设想倡议，包括欧洲产品合规网络、DG TRADE的公民社会对话、委员会贸易和可持续发展专家组，以及与欧洲社会伙伴组织的意见交流。成员国的代表和超过450个其他利益相关者参加了有针对性的磋商。

总的来说，所有利益相关者都认为强迫劳动是一个复杂的问题，需要加以解决和制止。然而，其中一些人表示，在欧盟，这应该通过成员国的国家刑法来完成。成员国的代表和其他利益相关者都强调，设想中的欧盟文书必须是与世贸组织兼容并基于国际标准，如国际劳工组织对强迫劳动的定义。所有利益相关者都对缺乏专门的影响评估提出质疑。

大多数利益相关者还强调，新文书应与关于企业可持续性尽职调查指令的建议相兼容和相互联系，但不应与之重复，特别是在两个文书的实施和执行方面。

许多利益相关者认为，应更加强调相称性，指出必须避免给公司，特别是中小企业带来额外的负担。利益相关者还要求提供指导，特别是帮助他们进行风险识别。一些利益相关者提出了如何避免不同成员国在执行新文书方面的差异问题。

关于该提案的证据征集活动已在 "更好监管 "门户网站上发布（也称为 "有话要说"），以使利益相关者有机会对行动的必要性和设想的举措进行评论，并就发展这一政策领域时需要考虑的任何进一步问题提供意见。目标受众包括专家和有关各方的代表，如商业协会、进口商和制造商、消费者、非政府组织、工会、零售企业和国家代表，包括负责执行相关规则的国家当局。

从2022年5月23日到2022年6月20日，该证据征集活动公开征求公众意见和反馈。总共收到107份答复，其中76份附有补充资料或立场文件。

答复者主要是商业协会（33%）、非政府组织代表（31%）和公司/商业组织（15%），其次是工会、公民、公共当局和学术/研究机构。

来自五大洲22个国家的利益相关者提供了他们的反馈。大部分反馈来自于比利时（33个--这也包括那些通过其在比利时的代表机构提供反馈的利益相关者）、德国（19个）和美国（12个）的利益相关者。

关于该工具的范围，主要的争论点是它是否应该局限于每个具体的托运货物被单独审查，或者它是否也应该允许加强对具体产品、行业、生产基地、地区和国家的审查。

利益相关者基本同意使用国际劳工组织在1930年《强迫劳动公约》（第29号）中对强迫劳动的定义以及国际劳工组织的11项强迫劳动指标。利益攸关方还经常提到《经合组织跨国企业准则》和《经合组织负责任商业行为尽职调查指南》，以及联合国《商业与人权指导原则》。他们经常指出，他们已经遵守了这些准则，并要求提案与这些准则保持一致。

在当局需要什么证据才能在入境点扣留货物方面存在分歧。来自民间社会的利益相关者表示，他们希望对强迫劳动发生率较高的具体产品、行业、生产场所、地区和国家进行可反驳的推定。如果国家当局有理由怀疑产品在价值链中含有强迫劳动的成分，也应允许他们启动调查。此外，应建立一个投诉机制，允许民间社会和工会提交投诉进行调查。私营部门倾向于采取不考虑国家和产品的观点，即根据合理的怀疑来启动调查。在举证责任方面也有分歧，即是否应该由进口商来证明他们的货物不含有强迫劳动的痕迹，还是应该由海关当局来证明被调查货物的生产过程中使用了强迫劳动。在任何情况下，大多数利益相关者都同意，应制定具体的程序和调查标准，以确保可预测性和统一性。

在执法方面，大多数利益相关者都认为，所有成员国都应该有相同的标准，应该避免各自为政的风险。因此，有必要为国家执法部门提供明确的指导方针和必要的资源，以有效地监测和执行拟议的法规（包括培训和确保国家当局有足够的工作人员），并由欧盟发挥协调作用。

私营部门的答复者经常提到与欧盟和国家现有法规的一致性，以避免公司的重复工作和增加官僚主义。其他的意见反而认为这一举措是对其他法规中的空白的补充，例如对中小企业豁免于拟议的企业可持续性尽职调查的指令。

在中小企业的问题上，观点也是分歧的。民间社会的代表强调，中小企业不应受益于排除或特殊规定，就像他们对拟议的企业可持续性尽职调查指令一样。由于中小企业在欧盟的公司中占大多数，他们的充分融入对于新的文书产生有意义的影响至关重要。另一方面，相当数量的商业协会或公司/商业组织的代表主张中小企业应得到特殊待遇，要么为他们提供详细的指导方针、具体的规定，甚至从文书中排除。这方面的主要论点是，小公司的资源较少，无法进行深入的尽职调查，而且它们的市场力量较小，无法对供应商施加压力，使其做出更多努力或提供进入其生产场所和雇员的机会。

新的提案需要确保被发现用强迫劳动生产的产品不仅应被禁止进入欧盟单一市场，而且不能被转到没有禁令的国家，或没有能力调查和/或执行的国家。因此，加强与非欧盟国家当局的合作，以确保被禁止进入其市场的产品不会最终进入欧盟单一市场，反之亦然，这是至关重要的。

在收到的反馈中也强调了数据库的附加价值。利益相关者建议，公共当局可以提供一个被惩罚和禁止的实体和产品的登记册。这将有助于公司，特别是中小企业，因为他们可以避免有问题的供应商。一些利益相关者还要求海关当局公开其数据，以提高透明度。民间社会组织的代表要求，应要求进口商对其所有的供应商进行摸底并提供详细资料。

许多利益相关者介绍了他们为解决价值链中的强迫劳动问题而采取的针对公司或部门的举措，以及他们所取得的成果。

-影响评估

要解决的问题--强迫劳动--与《欧洲联盟条约》第21条以及《欧盟基本权利宪章》第5（2）条和《欧洲人权公约》第4条规定的对人类尊严的尊重以及人权的普遍性和不可分割性直接相悖。

在此背景下，强迫劳动需要采取紧急行动，这不允许进行影响评估。然而，在其他倡议的影响评估中收集的证据，如关于企业可持续性尽职调查指令的提案和可持续产品倡议，都为本提案的起草提供了参考。出于这个原因，并考虑到该倡议的重要性和紧迫性，根据委员会的《更好监管指南》，给予了减损。分析和支持证据仍将在本提案公布后三个月内以工作人员工作文件的形式提出。

就成本而言，该提案主要会给公共机构带来执法成本，给经济运营商带来合规成本。委员会也将产生有限的成本。

合规成本是指公司为确保不在欧盟市场上投放和提供使用强迫劳动制造的产品而面临的成本。他们的成本将取决于他们是否已经被尽职调查条款所涵盖（例如，拟议的企业可持续性尽职调查指令），或者他们是否已经在自愿的基础上进行了尽职调查。

关于将实施该提案的成员国的成本，这将取决于国家层面的现有行政结构（即，是否已经有了执行类似任务的机构），已经为相关问题制定的国家立法以及海关系统的潜在更新。

-监管的适宜性和简化

所有在欧盟市场上提供产品或从欧盟市场上出口产品的经济运营商都应被涵盖。这对于有效禁止在欧盟市场上提供强迫劳动的产品是必要的。

中小企业的资源和专业知识有限，无法实施有效的尽职调查制度。与大公司相比，从市场上撤下商品也可能意味着中小企业的负担更重。

因此，对于中小企业来说，需要进行一些调整。从理论上讲，适应中小企业的特殊需求和限制的一种方法是将这些公司从该建议的范围内豁免。然而，这并不是一个可行的方案，因为该提案将不得不把重点放在涉嫌使用强迫劳动制造的产品上，而不考虑所涉及的经济经营者的规模。不能事先排除当局在启动强迫劳动调查时可能接触的实体在某些情况下是中小企业。因此，豁免中小企业将影响提案的有效性并造成不确定性。此外，重要的是要考虑到，由于中小企业通常是价值链的一部分，针对这些供应链中的大型企业的政策也会产生影响中小企业需要有尽职调查程序以获得融资，并满足行使尽职调查的大型买家/供应商的要求。正如委员会在《2021/2022年欧洲中小企业年度报告》中的建议所指出的那样，立法考虑简化的自愿工具和缓解措施，使中小企业能够证明其可持续性承诺，可能更为合适。

委员会评估了引入产品数量和/或价值门槛的好处，在此建议下，当局不会启动强迫劳动调查。由于中小企业更有可能在市场上提供较小数量的产品，这种最低限度的条款原则上可以作为一种考虑他们情况的方式，并在很大程度上使他们免于调查。然而，建立最低限度的门槛将扭曲内部市场的公平竞争环境，造成漏洞。这也不能保证中小企业总是在该建议的范围之外，因为较小的经济运营商肯定可以在市场上提供相当数量的产品，这取决于该部门。

因此，与其为中小企业提供明确的豁免，或设置最低限度的门槛，不如通过措施的设计，包括基于风险的执行和支持工具来解决他们的情况。这将包括，例如措施的设计：在决定提交信息的时限时，主管部门将考虑有关经济经营者的规模和资源，要知道小公司不会像大公司那样有很多资源用于价值链概述和绘图。

基于风险的执法。主管当局应将其执法工作集中在可能产生最佳效果的地方，即在尽可能接近可能发生强迫劳动风险的价值链步骤中的经济经营者。他们还应该考虑到经济经营者的规模和经济资源、相关产品的数量，以及涉嫌强迫劳动的规模。

支持工具。由于经验表明，中小企业受益于支持性工具，如准则或模板，需要较低的成本，委员会将发布指南，这应考虑到经济经营者的规模和经济资源。

4.预算影响

本提案所附的立法财务报表列出了对预算、人力和行政资源的影响。

5.其他内容

-实施计划和监测、评估和报告安排

委员会将积极监测拟议条例的实施，并确保拟议条例实现其目标。监测工作将特别侧重于有效防止以强迫劳动制造的产品在欧盟市场上销售或从欧盟出口，并确保主管当局之间的有效合作。它还将考虑到对企业，特别是对中小企业的影响。

-对提案具体条款的详细解释

第一章包含一般条款：主题（第1条），定义（第2条）和禁止用强迫劳动制造的产品，即在欧盟市场上提供和出口（第3条）。

第二章详细介绍了主管当局的调查和决定。成员国将被要求指定一个或多个主管当局，负责履行本提案所产生的义务（第12条）。在调查的初步阶段，主管当局将被要求遵循基于风险的方法，特别是评估违反上述禁令的风险（第4条）。如果主管部门确定存在这种违反行为的确凿担忧，将被要求对相关产品和经济经营者进行调查（第5条）。该章还规定了主管部门的决定（第6条）、其内容（第7条）、审查（第8条）和承认（第14条）。主管部门将有义务通知委员会和其他成员国的主管部门（第9条），以及有关行政合作和相互沟通的义务（第13条）。该章还包含关于提交涉嫌违法行为的信息（第10条）和强迫劳动风险地区或产品数据库的规定（第11条）。

第三章涉及对进入或离开欧盟市场的产品的规定。关于海关控制的具体规定是必要的，因为（欧盟）2019/1020号条例在这种情况下不适合，海关当局不能像他们通常在（欧盟）2019/1020号条例下那样作为第一道防线行事。因此，他们将依赖主管当局的决定。此外，海关当局必须掌握参与制造过程的自然人和法人以及产品本身的具体信息，以便他们能够按照主管当局的决定，以有效的方式阻止强迫劳动制造的产品进入或离开欧盟市场。

因此，第三章包括关于海关控制的规定（第15条），经济经营者应向海关当局提供的信息（第16条），暂停可能违反禁令的产品的自由流通或出口（第17条），在不违反规定的情况下释放其自由流通或出口（第18条），拒绝释放其自由流通或出口（第19条）和处置拒绝释放自由流通或出口的产品（第20条），以及关于主管当局和海关当局之间交流信息和合作的规定（第21条）。

第四章包含了关于信息系统的规定（第22条），关于委员会为帮助主管部门执行该拟议法规和经济经营者遵守该法规而必须发布的准则，以及关于确保主管部门之间任务明确和行动一致的规定（第23条）和关于欧盟强迫劳动产品网络的建立、组成和任务的规定，该网络将作为主管部门和委员会之间结构化协调和合作的平台（第24条）。

第五章规定了最后的条款：关于保密（第25条）、国际合作（第26条）、授权行为（第27条）、紧急程序（第28条），委员会程序（第29条）、处罚（第30条）以及本条例草案的生效和适用日期（第31条）。