随着光伏项目的年新增装机规模快速增加，中东部地区光伏项目的土地问题越来越突出。
中东部地区，地面电站主要以“光伏+”的模式开展，包括光伏+农业、光伏+渔业、光伏+林业、光伏+牧业等等。
2021年底以来，自然资源部、水利部、林草局等部级及下属省级管理机构，出台了新的“光伏+”项目的用地政策。可以明显感觉到，对“光伏+”项目用地管理更加严格。未来此类项目推进过程中，要特别注意用地政策的变化动向！
本文对近期出台的一系列“光伏+”相关的用地政策进行了梳理。
一、光伏+渔业、水面项目
1、水利部文件
5月25日，水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，文件提出：光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。
文件原文如下。
（五）严格管控各类水域岸线利用行为。河湖管理范围内的岸线整治修复、生态廊道建设、滩地生态治理、公共体育设施、渔业养殖设施、航运设施、航道整治工程、造（修、拆）船项目、文体活动等，依法按照洪水影响评价类审批或河道管理范围内特定活动审批事项办理许可手续。严禁以风雨廊桥等名义在河湖管理范围内开发建设房屋。城市建设和发展不得占用河道滩地。光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省（自治区、直辖市）可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。
并在官方解读进一步解释：
近年来，一些地区人为束窄、挤占河湖空间，过度开发河湖资源等问题仍然存在，与水争地的发展方式尚未根本转变，河湖内建设光伏发电项目、以风雨廊桥名义开发建设房屋建筑、河道内存在大量耕地甚至种植高秆作物影响行洪安全等新问题不断出现。
对于河湖管理范围内的光伏发电和风力发电项目，做出如何规定？
近年来，在国家推动落实碳达峰碳中和、能源结构调整的大背景下，一些地方在河湖内建设光伏、风力发电项目。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》明确，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。光伏和风电项目的建设，应坚持依法依规，不能逾越防洪安全底线。
为了维护河湖水域岸线空间完整，保障防洪、供水、生态安全，《指导意见》依法明确，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。同时，统筹发展和安全，考虑国家能源结构优化调整的需要，对光伏电站、风力发电等项目建设不搞"一刀切"，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。要坚持科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全，并依法履行相关审批手续。
2、省级水利部门文件
5月27日，江西省水利厅办公室下发《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》，要求：
为贯彻落实水利部要求，进一步加强河湖水域岸线空间管控，请各地立即组织开展河道、湖泊、水库管理范围内光伏电站和风力发电项目排查工作，并对问题项目按照指导意见要求予以整改相关排查整改工作台账。
二、光伏+林业项目
1、国家林草局文件
5月17日，国家林业和草原局森林资源管理司下发《关于开展光伏电站建设使用林地书面调研的函》，要求各单位关于光伏电站建设使用林地有关政策问题提出：
（一）光伏电站建设使用林地管理应当遵循的原则（二）划定光伏电站建设禁建区的建议（三）划定光伏电站建设限制区的建议（四）根据森林资源管理“一张图”与国土“三调”融合成果，划定光伏电站建设及光伏电池阵列使用林地的地类限制范围，结合新技术的应用，重点研究“林光互补”用地模式的允许范围、技术要求与用地政策（五）光伏电池阵列内检修道路、箱变和集电线路等的使用林地管理政策（六）引导提高建设标准、施工工艺和新材料、新技术应用，节约集约使用林地的建议（七）加强森林资源保护的其他措施。
同时，1）根据单位装机容量用地面积标准和光伏电站发展规划，预测各地“十四五”期间光伏电站建设使用林地需求数量和主要建设区域。2）提出关于光伏电站建设使用林地后续管理问题光伏电站运营期，加强光伏电池阵列租赁林地的管理建议。
三、光伏+农业项目
1、自然资源部文件
有媒体报道，近期自然资源部牵头起草了《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》，并征求意见。文件提出：
要做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接，统筹安排大型光伏基地和光伏发电项目布局，统一纳入国土空间规划“一张图”实施监管。
实行光伏复合项目用地差别化管理。光伏复合项目不得占用耕 地和林地，在此基础上积极探索“农光互补”的有效途径。使用农用地不超过项目总用地面积的50%，对其中的光伏方 阵、釆用直埋电缆敷设方式的集电线路可不办理用地手续。除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，光伏方阵间隔 应合理设置，尽量避免对农业生产造成影响。大型光伏基地 项目及光伏复合项目的场内道路用地可按乡村道路用地管理。
实施用地用林用草联审机制。对于符合国土空间规划 和用途管制要求、纳入国家大型光伏基地建设范围的项目， 各地要建立项目审批协调联动机制，统筹保障用地用林用草 合理需求。用地审批中要严格执行《光伏发电站工程项目用 地控制指标》。
2、省级管理文件
1）江苏省：全面摸底农光互补项目
2022年6月2日，江苏省自然资源厅下发《关于提供光伏电站项目占用耕地 有关情况的函》，要求各地级市提供以下材料，对辖区内农光互补项目进行全面摸底：
1）区域光伏电站项目数量和用地规模、占用农用地、建设用地、未利用地面积, 占用耕地、园地及养殖水面情况
2）从行业技术角度看，光伏板铺设有哪几种模式，每种模式对耕地种植作物类型有何影响，是否影响耕地产能(尽量用量化指标)。
3）是否出台光伏用地相关规定或技术标准, 从耕地保护角度看，有何突出问题与意见建议。
可以预期，未来江苏省的农光互补项目政策将收紧。
2）河北省：停止一切未开工项目建设
2022年3月11日，河北省能源局下发《关于请对存量光伏发电项目占用耕地情况进行摸底统计的通知》，要求：对已列入省年度计划、尚未办理建设用地审批手续的存量光伏发电项目占用耕地情况进行摸底统计。
2022年5月11日，河北省发展和改革委员会、河北省自然资源厅 联合发布《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》，提出：对于“未形成工程实际占用的存量项目”要调整项目建设地点、建设规模；无法调整的应申请取消建设计划！
这也意味着，未来河北省将很难再有“农光互补”项目。
3、河南省：光伏项目全面积按建设用地计算
2022年5月25日，河南省自然资源厅、发改委、农业厅、林业局联合下发《关于严格耕地用途管制落实耕地"进出平衡”的实施意见》，对光伏项目的用地，提出：光伏项目，使用农用地的，包括光伏方阵在内的所有用地均应当依法办理建设用地审批手续！
如果全面积按建设用地执行，1）根本无法协调如此大规模建设用地；2）光伏项目根本就难以达到预期的经济效益！因此，未来河南“农光互补”项目将很难开展。
4、山东省：停止占用耕地项目审批
2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，通知要求：
重点核查 2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。并从即日起，停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。核查光伏项目土地使用是否符合鲁国土资规〔2018〕4号文件规定要求，是否履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，永久性建设设施是否取得合法建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况。
总结
从上文中各部委出台的一系列“光伏+”相关的用地政策文件可以看出：
随着上述文件的发布，未来，涉水面、涉农业、涉林业的光伏项目，用地政策可能会有比较大的变化。未来，在中东部地区开展大型地面光伏电站项目建设，要特别注意这些用地政策的变化！
