据媒体报道，在光伏整县推进过程中，不少地方却念歪了“真经”，背离政策初衷，和国企或者央企签署排他性协议，意欲挤出民企。例如山东计划以三县对应三家央企、国企的方式推动整县分布式光伏的试点；福建提出了“一企包一县”的建设模式等等。以央企、国企为代表的资源垄断型企业纷纷聚焦整县推进项目，“跑马圈地”现象频发。
央企“一头雾水”，民企“有心无力”
对于央国企来说，抢占整县分布式资源是切入光伏市场的捷径，各地政府也愿意将资源交付给他们，但一方面，拿到资源后，习惯了大投资、规模化开发的能源央企如何做分布式，容易陷入了“一头雾水”的尴尬；另一方面，很多一直深耕分布式领域的民营企业，因为“整县推进”的实施，忽然就被排除在外了，难以拿到开发资源，就此陷入了“有心无力”的尴尬。
首先是拿资源。业内人士反映：“屋顶的业主有一般农户、有工商企业，还有学校、医院和机关单位，要一点点去谈，一个个签协议，后期收益分配的方式也千差万别。基层情况复杂，一般来说，央企的地方公司可能连最基本的人手都不够。”
中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎认为，与民营企业相比，央企普遍存在“专业有余，服务不足”的情况。央企需要民企在项目中提供大量辅助、服务工作。事实上，央国企拿到资源后，还是需要找第三方帮忙落地。若找当地做的比较好的经销商，经销商只能帮着采购设备、安装，后期的运维管理依然需要有人负责，管理成本高的问题也是摆在面前需要解决的问题。
专家介绍，也有企业考虑过把这项工作转包给在地方上有经验的公司去做，提高整体效率。可一旦转包，在部分地区还存在政策和流程上的风险，很容易被视为“打擦边球”，央企是不会轻易去冒这个险的。
当前与市县级政府签订整县分布式光伏开发合同的多是央企和地方能源企业。对此，上述业内人士认为，原因在于民企的融资成本较高，大多数民企更适合参与建设，而不能承担投资的风险。
国企和民企高效协作模式尚需探索
国家能源局提出明确要求，竞争不垄断。试点工作应坚持市场主导和充分竞争的原则。各地屋顶分布式光伏开发市场应向所有符合条件的企业开放，企业可根据自身条件和优势，参与市场竞争，参加开发建设。
在国家光伏产业大计面前，国企和民企如何高效协作，发挥市场的积极性——考验着部分地方政府的执政能力。
据了解，光伏电站业务模式主要包括电站自持、EPC总包和建设转让。在分布式光伏整县推进过程中，能够真正拿下整县推进项目开发权的民营企业并不多，较为活跃的有正泰电器、晶科科技、林洋能源和中来股份等。在这些民营企业中，除了少数自持电站外，其他则通过与国资企业共同开发，或通过EPC总包招标，或建设转让的方式参与到整县推进项目中。
在许多代理商看来，整县推进，如果是政府、行政事业单位屋顶，确定一家大型国企（或央企）来操作，融资成本低、获取资源能力强，效率也高；但是对于分散的个体农户，如果由一家央、国企包揽，根本不现实。市场上农户居住分散，需要大量的开发人员一户户去沟通，而且每家每户屋顶适不适合安装也需要勘查，譬如房屋坐向，光伏板安装角度，有没有树木遮挡等等。如果前期勘查设计不好，也会影响电站的真实发电收益。这一块应该交给更为灵活的民企来开发建设。
各有分工方可实现双赢
国家能源局新能源司2021年7月在答复关于避免垄断式安装的弊端的问题时提出，在推进工作中，要把握好以下几个方面：
一是自愿不强制。各地是否开展试点以及开展多少个试点由各地根据自身实际情况自己决定，不搞行政命令。建筑屋顶是否开展建设，由屋顶产权单位综合考虑屋顶承重、安全等因素后自主决定。
二是试点不审批。我们鼓励有条件的地方认真编制试点方案，满足申报要求的，均可上报。对于报送的试点方案，我们不组织评审，也不审批。各地根据方案自行组织实施。
三是到位不越位。在试点工作中，有关方面应找准定位、各负其责、各司其职。地方政府的工作重点主要是协调落实屋顶资源，扩大屋顶光伏市场空间，引导本地开发建设屋顶光伏的积极性，为开发建设营造良好营商环境，具体开发建设由屋顶产权单位按照市场化原则自主确定开发主体，政府不大包大揽。电网企业要落实电力体制改革相关要求，把工作重点放在加强配电网升级改造和接网服务等方面，切实保障试点地区分布式光伏的大规模接入需求，确保电力消纳。
四是竞争不垄断。试点工作应坚持市场主导和充分竞争的原则。各地屋顶分布式光伏开发市场应向所有符合条件的企业开放，企业可根据自身条件和优势，参与市场竞争，参加开发建设。
五是工作不暂停。各地应保持工作连续性，对于本地区正在开展备案和开发建设的光伏发电项目应当按照有关程序继续推进，不得以开展试点为由暂停、暂缓现有项目立项备案、电网接入等工作。
业内人士建议，整县推进模式下，地方政府要把重点放到整合屋顶资源、打通分布式光伏项目落地难的相关痛点上。相关部门需要重新审视各市场主体的价值，需要发挥央国企资金、实力优势，也不能忽视一直深耕于分布式领域，有品牌、有渠道、有服务能力的民营光伏企业。
央国企应积极配合政府做好整县推进光伏业务的规划，负责资金的运筹，而民营光伏企业则要提供产品解决方案，做数字化管理，以及解决落地执行问题，最终做到“一家统筹牵头，多方协同配合”，方可实现多方共赢、多方受益。
中国光伏行业协会相关负责人认为，民营企业的优势在于，渠道分布广，在行业也耕耘多年，它虽然小，但灵活，更贴近市场，对终端市场更敏锐。彭澎也认为，在分布式整县推进的过程中，党政机关建筑屋顶等空间实际较为有限，潜力最大的还是以工商业等情景为主，需要提供定制化的服务，民企有足够的发挥空间。
整县推进模式下的核心变化在于央企、国企加入后充当出资方的角色，加速民企轻资产化转型。民企可将自持电站销售给央企、国企赚取差价，此后继续赚取运维费用。对于民企与央企、国企合作开发模式，民企发挥项目开发优势，结合央企、国企的资金成本和资源优势，成立项目公司，常见情形为央企、国企持股90%，民企持股10%。
而国企在资金实力、品牌等方面更让政府和用户放心。从业人员认为，央企国企可以和政府合作，具体落地需要民企深度参与，两者各有分工。
此前，国企也与一些有经验的民企成立合资公司，共同推进项目。一个近期案例是，正泰安能将其所持有的河南、山西地区488.61MW户用光伏发电系统资产转让给电投安能陕西新能源科技有限公司，交易对价超过18.3亿元，后者大股东是国家电投集团河南电力总公司，同时，民企仍保留系统后期运维服务，达到双赢。
