公共部门在调动并网太阳能项目商业融资中的作用
——菲律宾案例研究（上）
菲律宾位于东亚群岛，属于中低收入国家，也是该地区最具活力的经济体之一，在2000年至2017年之间的GDP年均增长率为6.4％。其经济活力源于强劲的消费者需求，竞争性劳动力和第三产业的蓬勃发展。但是，这种增长方式未能为大多数菲律宾人提供良好的就业机会。尽管近年来贫困状况显著减少（从2006年的26.6％降至2015年的21.6％），但该国仍存在巨大的城乡差距，农村地区的贫困率大大高于全国平均水平，是城市地区的三倍以上。尽管工作年龄人口中有很大一部分已经从农业工作中过渡出来，但其中大多数人从事的都是低端服务性工作，因此平均实际工资并未上涨。私营部门不愿投资和创造更多更好质量的工作，这反映出该国各种规模的公司处于疲软的投资环境（世界银行，2014，2018d）。该国还面临地理环境与易受自然灾害（包括地震和飓风）的挑战。表6.1列出了部分社会经济指标。
图6.1 菲律宾部分社会经济指标
人口（2017）: 1.049亿 国土面积：120万平方千米
人均GDP （2017）：6.7% 人类发展指数（2017）：中等（0.699）
经商便利指数（2018）: 113/190 位 电网覆盖率（2016）：91%
菲律宾电力部门概述
电力装机容量和耗电量
菲律宾的能源部门以市场为导向，自1990年代初开始开始了全面的私有化进程。与邻国相比，该部门长期以来一直面临诸多困难，如电力成本高昂，对进口燃料的依赖以及使发电能力与不断增长的需求之间存在矛盾。该国拥有三个大型电网，服务于三个主要岛屿群（吕宋岛，米沙鄢群岛和棉兰老岛），与邻国互不相连。最大的电网是吕宋岛，装机容量为15.4吉瓦。米沙鄢群岛和棉兰老岛分别具有约3.4吉瓦的发电能力。米沙鄢群岛和吕宋岛电网通过水下电缆连接。连接棉兰老岛电网的计划正在讨论中。该国其他地区由特许经营的非营利性电力合作社或覆盖特定区域的私人企业提供服务。 2017年，菲律宾的总装机容量为22.7吉瓦。包括水电在内的可再生能源约占总发电量的31％，其中885兆瓦是太阳能光伏发电（图6.1）。该国没有安装聚光太阳能热发电（CSP）。
自2000年以来，该国的电力消耗以年均4.5％的速度增长（图6.2）。同期，装机容量仅从15.1 GW增长到22.7 GW，仅增长了2.5％。预计未来十年能源需求将以更快的速度增长。在高GDP增长的情况下，到2040年，峰值需求预计将从2015年的12213兆瓦增加到2040年的49287兆瓦，增长约四倍。也就是说，菲律宾峰值需求从2016年到2040年间的年平均增长率为6％。
棉兰老岛的年平均增长率预计最高，为8％，其次是米沙鄢群岛，为7％，之后是吕宋岛，为5％（DOE 2016a）。
机构组织架构和主要利益相关者
菲律宾的能源部门是以市场为导向，发电、输电和配电分部门不捆绑在一起（图6.3）。电力部门的设计是完全反映成本的。2001年的《电力改革法》(EPIRA)推出后，政府资产进行了私有化，通过独立发电商采购发电，能源交易的电力现货批发市场（WESM）得以建立。配电公司被分为较大的私营配电公司和较小的电力合作社，并实现了私有化。
能源部（DOE）监督该部门，并负责总体政策的制定和实施。能源部内的两个机构负责可再生能源。可再生能源委员会（NREB）由各种政府和私人利益相关者组成。它向能源部提供有关可再生能源问题的政策意见。可再生能源管理局为能源部（DOE）和可再生能源委员会（NREB）提供技术支持。
能源监管委员会（ERC）是一个独立的准司法机构，负责监管整个能源行业。其任务是促进竞争，鼓励市场发展，确保客户选择并惩罚滥用市场支配力的行为。为了执行其任务，能源监管委员会（ERC）会发布规则和法规，制定技术标准并审查独立电力生产商（IPP）与受监管的配电公司之间的购电协议（PPA）。
批发电力现货市场（WESM）于2006年在吕宋岛成立，并于2010年扩展到米沙鄢群岛，由公有企业菲律宾电力市场公司（PEMC）管理。在棉兰老岛，批发电力现货市场（WESM）尚未运行。现货市场交易约占吕宋岛和米沙鄢群岛所购能源总量的 9％（Ocampo，2015年）。
国家输电公司（TransCo）代表政府拥有所有输电资产。 菲律宾国家电网公司（NGCP）负责输电，运营和维护，系统运营，规划和工程。私有投资者的经营权、维护权和扩展权已由菲律宾国家电网公司授予了由菲律宾公司和中国国家电网公司（SGCC）组成的联营企业。
配电公司和电力合作社为不可竞争市场的客户提供服务，这些客户的峰值需求低于750 kW，并以规定的价格购买能源。可竞争市场客户的峰值需求大于750 kW，可以与有执照的零售电力供应商签订零售供应合同；这些合同的电价不受管制。
关键能源政策目标
政府对电力部门的总体目标是扩大供应基础并使其多样化，以满足菲律宾不断增长的能源需求。要满足这些要求，就需要增加吕宋岛，米沙鄢群岛和棉兰老岛的发电量，并大幅增加输电投资。政府还希望继续努力实现电力市场的全面自由化，并剥离政府拥有的发电资产（DOE 2016b）。
2011年，国家可再生能源政策（NREP）制定了鼓励可再生能源的政策目标，呼吁到2030年将可再生能源增加15304兆瓦，是2010年5438兆瓦水平的三倍，其中包括285兆瓦的太阳能。该计划还呼吁从2020年开始发展聚光太阳能热发电（CSP），起草政策时，当局对可变性及其成本表示关注（NREB 2011）。能源部（DOE）在2017年发布了可再生能源路线图，其中未包含更新的目标，因为政府更倾向于采用技术中立且成本最低的方法来开发新项目（DOE 2016c）。
菲律宾的太阳能市场
菲律宾在全球太阳能发展中的地位
2010年，通过了《可再生能源法》，这被视为在菲律宾促进可再生能源发展的重要一步。 鉴于当时的太阳能成本高于其他发电资源，该国选择了上网电价政策来刺激太阳能市场。能源监管委员会（ERC）在2012年发布了上网电价计划的价格和目标。菲律宾市场于2014年开始创建（图6.4）。 四年后，电网中添加了将近900 MW的太阳能光伏。
影响太阳能市场发展的特定国家因素
市场规模和潜力
菲律宾拥有适度的太阳能资源，该国的平均太阳辐照度分布相对平均（图6.5）。 该国对进口燃料的依赖（约占供应的一半[IRENA 2014]）、不断增长的需求以及其分散的岛屿地理位置促使该国对可再生能源和太阳能光伏产生越发浓厚的兴趣。
市场结构与竞争
在菲律宾，可以使用三种不同的机制来销售公用事业规模的能源产品：与配电公司的电力购买协议（PPA）；与私人消费者签订的电力购买协议（PPA）；直接销售到电力批发市场。电力生产的大部分是通过电力生产商和配电公司之间的长期合同出售的。交易双方之间根据协商的合同价格或电力购买协议（PPA）履行合同。
批发电力现货市场（WESM）提供了购买和出售双边合同未涵盖的电力的机制。批发电力现货市场上出售的电力根据特定节点或电网地理位置的供需特征定价。电力价格是按每小时确定的，并由基于发电边际价格的严格调度层次结构来控制（优先选择成本最低的发电厂）（WESM 2016）。截至2018年2月，菲律宾有150多家独立运营的发电厂，这表明其市场竞争具有稳健性。
本地融资市场
菲律宾在投资者中享有良好声誉。菲律宾经济从宏观来看基本面强劲，通胀率低，金融稳定，经济增长强劲，预计在中期内将以每年6.8％的速度增长。本地银行的流动性相对较高，并且有一定的机会使用硬通货，这主要归功于大量的国外汇款。因此，它们能够提供有吸引力的美元和比索汇率。标准普尔（Standard＆Poor's）将该国的外币长期债务评为BBB，前景乐观（2018年4月26日）。该评级反映了足够的信用保护，通常令投资者满意。总的来说，菲律宾以遵守法治和遵守商业协议而闻名。1999年，菲律宾成为了东南亚最早引入独立电力生产商（IPP）的国家之一，因此，该国对这种类型的合同安排很熟悉。
本文摘取自世界银行报告 The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies
