近日，国家发改委公布《可再生能源电力配额及考核办法(第二次征求意见稿)》，继3月下旬首次征求意见后，时隔半年再度征求意见，可再生能源配额制落地在即，掀起了业内新一轮讨论热潮，普遍认为强化地方政府、电力公司、电网企业、配售电公司、电力用户等主体的约束性责任与义务，无疑给身处中美贸易摩擦升级、光伏平价上网渐行渐近、消纳隐忧未除、补贴退坡加速等多重压力下的可再生能源行业带来了新动力和新机遇。

 

　　一、配额制缺位掣肘可再生能源高质量发展

 

　

 

　　当前，中国已成为可再生能源第一大国，水电、风电和光伏发电装机容量均居全球首位，可再生能源发电装机占电力总装机的比重接近37%，但整体利用效率仍有待提高，发电量占比重仅为26%，其中非水可再生能源发电量比重不足8%。可再生能源电力进一步发展的瓶颈已从过去技术装备和开发建设能力方面的约束，转变为市场和体制方面的制约，突出体现为当前水电、风电、太阳能发电的电网接入和市场消纳困难，部分地区存在严重的“三弃”(弃水、弃风、弃光)现象，建立和落实可再生能源配额制度，把电力消费中可再生能源占比作为约束性指标，优先发展、充分利用可再生能源，不仅关系到行业的健康有序发展，更是推动国家能源消费和生产革命的重要内容。

 

　　从美国、英国、澳大利亚、德国、日本等国经验来看，配额制的实施能够对可再生能源发展起到巨大的推动作用。以美国为例，2000年以来已推行配额制的38个州中，带来的新增可再生能源发电量占全国的60%。正是由于配额制的实施，美国以占总容量20%的可再生能源装机，提供了比重超过17%的发电量，可再生能源利用效率远高于我国。

 

　　二、配额制一波三折，迟未落地
 

　

　　早在2009年，可再生能源配额制就被正式提出，此后经多次公开征集意见，但一直难以有实质性的落地，可谓是一波三折。随着我国能源结构低碳转型步伐的加快和可再生能源的技术进步与大规模发展，配额制的呼声也越来越强。

 

　　2016年2月29日，国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，对各省2020年全社会用电量中的非水电可再生能源电力比重指标进行了规定，但可惜的是，该目标属于政策引导性指标，约束性不强。

 

　　2017年2月，三部委联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，确定在全国试行可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购，并计划适时启动可再生能源绿色证书(简称“绿证”)市场强制交易。随后，绿证核发及自愿认购交易正式试行，该认购交易被称为是一种政策试水，同时为接下来即将推进的配额制铺路。

 

　　2018年3月23日，国家能源局印发《可再生电力能源电力配额考核办法(征求意见稿)》，明确设定了各省2018、2020年需要实现的可再生能源电力总量配额指标和非水电配额指标，表明国家计划推动可再生能源电力消费占比从一般性政策引导走向省级约束性指标。

 

　　2018年6月底，国家能源局原计划公开发布配额制的第二次征求意见稿。这份业内流传的未公开的征求意见稿提出，保障利用小时数之外的可再生能源发电量将不再获得补贴支持，发电企业出售绿证获得的增量收益不得超过原先的补贴金额。这一新增规定，意味着可再生能源企业能够获得的保障外收益大为减少，同时企业也将面临变现难的问题，再加上其他一些异议，该稿最终被迫取消。

 

　　延至近日，配额制新一轮征求意见稿印制下发，相关异议问题得到完善，将配额制的落地步伐又向前推进了一步。

 

　　三、本轮征求意见，配额制有望加速落地实施

 

　　本轮征求意见稿相比较于第一次征求意见稿有了几大变化，具体表现在：

 

　　明确了六类配额义务主体。包括：1、国家电网公司、南方电网公司所属省级电力公司;2、各省级及以下地方人民政府所属地方电网企业;3、拥有配电网运营权的售电公司(简称配售电公司，含社会资本投资增量配电网运营企业);4、独立售电公司(不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务);5、参与电力直接交易的电力用户;6、拥有自备电厂的企业(全部用电量由自发自用可再生能源发电满足的无需承担配额义务)。

 

　　明晰了各义务主体完成配额的计算方法。第1类至第4类配额义务主体应完成的配额为售电量乘以所在省级行政区域配额指标;第5类主体应完成的配额为其全部购入电量和自发自用电量(如有)之和乘以所在省级行政区域配额指标;第6类主体应完成的配额为其自用发电量与通过公用电网净购入电量之和乘以所在省级行政区域配额指标。而各配额义务主体售电量和用电量中，农业用电和电网企业专用计量的供暖电量免于配额考核。

 

　　重塑了可再生能源绿证交易规则。新一轮征求意见稿中，绿证是可再生能源电力生产、消纳、交易以及配额监测、核算考核的计量单位，对各配额义务主体的配额完成情况考核以核算绿证的方式进行。对于绿证交易，本轮征求意见稿中也修改了相应规则。

 

　　一是扩大了绿证覆盖范围。本轮征求意见稿规定对水电电量核发可再生能源绿证，对非水电可再生能源电量核发非水电绿证。前者仅用于总量配额考核，后者用于非水电配额考核的同时用于总量配额考核。而以往讨论的绿证往往仅限于风电和光伏发电项目，水电项目核发水电证书，本轮绿证则面向所有的可再生能源。

 

　　二是厘清了绿证与补贴的关系。本轮征求意见稿指出绿证交易价格由市场交易形成，国家可再生能源发展基金向发电企业拨付补贴资金时按等额替代原则扣减其绿证交易收益。这就意味着，对于现有规划内的可再生能源发电项目，无论绿证交易成功与否，该部分可再生能源电力所享受的国家补贴，将一分都不会少。而未来新建的不再享受固定电价补贴的可再生能源发电项目，将通过绿证交易作为额外收入来源替代原有的可再生能源电价附加资金补贴等。

 

　　三是强制摊销变为配额补偿金。本轮征求意见稿规定未完成年度配额的义务主体，需对差额部分缴纳配额补偿金。补偿金标准为当地燃煤发电标杆上网电价、大工业用户最高输配电价(1-l0kV用户)、政府性基金、附加以及政策性交叉补贴之和，其数额将远远大于购买绿证的费用，由此可见，配额补偿金已带有惩罚性质。

 

 

　　当前，消纳和补贴问题是我国可再生能源行业的两大痛点。在消纳困难与补贴缺口不断扩大的情况下，强制配额制与绿证的实施对可再生能源发电行业来说无疑是一大利好消息。

 

　　

 

　　一是，配额制支持可再生能源电力优先利用，推动落实可再生能源保障性收购，有助于化解“三弃”问题。配额制规定各省级人民政府将承担本行政区域可再生能源配额的落实责任，并明确规定了奖惩制度。在这一制度安排下，各省级政府及地方政府将有责任和义务促进本区域可再生能源优先发电和优先上网，并监督各配额义务主体完成指标。中东部用电大省将不得不通过签订送受电协议外购“三北”地区可再生能源电力，这将有助于打破省间壁垒，促进可再生能源跨省跨区消纳，“三北”地区“三弃”问题有望逐步化解。

 

　　二是，强制配额制下的绿证交易将在一定程度上可以缓解可再生能源补贴压力。截至2017年底，风电、光伏电价补贴累计缺口达到962亿元，预计2018年累计缺口将超过1700亿元。而当前，在没有强制性配额制情况下，绿证认购仍属自愿性质，导致绿证认购量少，成交率低。未来，在强制性配额制实施后，将形成倒逼机制，有效调动企业进行绿证交易的积极性。预计，在2018年-2020年的过渡期，绿证的引入将一定程度上缓解可再生能源补贴压力，2020年之后，可再生能源将迎来平价时代，强制配额与绿证将共同保障可再生能源在整个电力市场化交易中具备竞争优势。

 

　　三是，配额制下的绿证交易，也将减轻可再生能源企业的资金压力。可再生能源发电企业出售绿证可以实现快速回款，能够一定程度上缓解企业因补贴拖欠形成的现金流压力。而出售绿证获得收益与原补贴总额之间的差额仍将由可再生能源基金补足，这相较于以往企业只能坐等补贴的情况将大有好转。