2017年，国家自然资源部等三部委联合下发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，但时至今日，有的省份仅明确了组件对地面的安装高度、列阵间距和行间距；有的省份仅针对不同性质的土地列出了税收标准；有的省市区直接将中央文件传达给了下属机关，“农光互补”土地利用标准仍旧欠缺实操标准。
11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》（以下简称《通知》），要求即日起，停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。同时，《通知》要求重点核查2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。
突然叫停备案，原因何在？农光互补、农光复合电站等光伏开发模式，在山东是否还有新增空间？光伏开发与耕地之间到底存在哪些矛盾？
电站开发升温项目建设“跑偏”
“用四根支架支起一块光伏板，是利用现有建筑物、构筑物吗？把整个电站都挪到农田上，是不占或者少占耕地吗？导致大棚四面漏风，组件遮挡阳光，能不影响农业生产吗？”在山东省自然资源厅相关负责人侯力萍看来，山东省的农光互补电站在新一波开发热潮中，渐有“跑偏”之势，“省里对农光互补项目的建设有明确规定，也经过了充分论证。尽量利用现有建筑物、构筑物，主要指的是在现成的农业大棚上建电站，而且规定组件的最低沿至少要高于地面2.5米。“农民去棚里干活要带工具，平均身高1.75米，锄头、铁锹这类的农具扛在肩上有0.5-1米，要求组件支架至少高为2.5米。”
根据山东省国土资源厅、山东省扶贫开发领导小组办公室和山东省发改委发布的《关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知》，光伏发电项目建设应当尽量利用现有建筑物、构筑物，不占或少占土地。确需占用土地的，在保护耕地、合理利用土地的前提下，应当优先使用工矿废弃地等存量建设用地，使用非耕地后备资源的未利用地以及难以复耕的灾毁地，尽量不占或少占耕地。尤其是对于农光互补项目，光伏电站在不影响农业生产的前提下方可建设。
“2018年，规定刚刚出台的时候，正赶上国家逐渐取消光伏发电的补贴，所以当时建设新项目的并不多，问题也不明显。但从去年开始，随着碳达峰碳中和目标的提出，加上原材料和开发成本下降，光伏电站又逐渐热起来了，问题也就开始显露。有些企业干着干着就把省里的规定执行偏了。”侯力萍指出，此次核查正是在现有的开发环境下，为落实国家防止耕地“非农化”“非粮化”要求而开展的。“停止光伏项目用地占用耕地的备案只是暂时性的，待核查完毕，对于符合要求的项目还是要大力支持的。但农光互补，还是要以农为先。”
何为“农光互补”认定标准不一
据记者了解，山东省2018年出台的光伏用地相关管理办法，源自2017年9月国家自然资源部等三部委联合下发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（以下称《意见》）。《意见》要求，对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源、国土资源主管部门商同有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目的建设要求和认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。
《意见》发布至今三年有余，但仅有山东、浙江、广西等部分省区发布了相关通知。“有的地方是明确了组件对地面的安装高度、列阵间距和行间距，有的仅针对不同性质的土地列出了税收标准。有的省市区干脆没有制定相关标准，就直接将中央文件传达给了下属机关，敷衍了事。”一位不愿具名的业内专家表示，时至今日，到底何为“农光互补”，其实一直是一本“糊涂账”。
“有些地方所谓的农光互补，其实只有光，没有农，更谈不上互补。”林洋集团副总裁方壮志告诉记者，农光互补项目还需在政策上进一步细化。“比如要考核项目建设中对农用地的破坏程度。农用地和建设用地很大的区别在于土地的可恢复性，农光互补最基础的一点，就是要保障土地可恢复，不能建了电站就不能再种农作物了。此外，还应该对农作物的产出进行考核。这些都需要国家政策宏观统筹。”
“光伏电站项目的投资，一般只和当地发改委挂钩，除非是当地政府有具体的招商引资需求，否则当地政府推进农光互补项目的积极性并不高。对企业而言，开发光伏的初衷本就不是发展农业，多数企业对于土地利用考虑并不充分。在没有具体标准的情况下，此前，企业申报农光互补项目的积极性也不高。”但随着国家降碳目标的提出，可再生能源开发也迎来新局面，上述行业专家坦言，“增加农光互补项目，可以有效缓解开发用地紧张的问题，如果国家层面能够有效引导并加以鼓励规范，不论对农业还是光伏来说，都是一件好事。”
专项政策缺位用地争议深埋
记者在采访中了解到，即使是已经建成投产的农光互补项目，部分项目的运行情况也不顺利。
“并网后，争议最多的就是土地性质和税收标准。”上述专家告诉记者，“由于审批标准不一致，此前的项目土地性质五花八门，农地、林地、荒地、耕地、未利用地什么都有。此前就曾出现过地方政府按规定批了地，农光互补项目建设也特别顺利，还在光伏板下种了小麦。结果地方国土部门却突然说占地不合规，最后把青苗都全部毁掉了的案例。”
按照国家规定，光伏复合项目进行合乎标准的土地修复后，会被认定为不改变用地性质，即按照原土地性质的税收标准征税。“但如果地方政府或某一监管部门，认定该项目并不属于光伏复合项目，则项目用地属于建设用地，税收标准就会变动。”上述行业专家称，类似问题给企业开发农光互补项目埋下了巨大隐患。
实际上，在2021年全国两会上，就曾有代表建议，加大推广农光互补，出台专项政策，加大土地供给，支持光伏发展，希望自然资源部督办相关省份加快出台专项政策，落实农光互补建设标准，为光伏发展提供更大的土地空间的同时，阶段性保护土地。
