2019年5月国家发展改革委、国家能源局联合发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，通过建立具有一定强制性和约束力的消纳责任机制、按省级行政区域设定可再生能源电力消纳责任权重指标，推进可再生能源电力消费引领氛围的形成，建立电源供应侧促进和用电消费侧责任双轨并行、共同发力的可再生能源电力发展机制，并在风电、光伏发电等可再生能源电力全面实现电价补贴退出后，过渡到以消纳可再生能源电力、消费侧责任为主、市场化运行为基础的发展机制。
虽然政策文件标明了五年的有效期，但从机制目标和设计看，可再生能源电力消纳保障机制（以下简称“消纳保障机制”）是以建立长效机制为着眼点，尤其是在“十四五”初期风光普遍具备平价上网条件、实现全面去补贴后，将是保障实现非化石能源和可再生能源在电力消费和能源消费总量占比的近中长远期目标、引导可再生能源产业健康发展的具有操作性的政策措施。
机制实施首年，促进可再生能源电力消纳及优化配置的作用已显现
通过合理设定（原则上逐年提升或至少不降低）各地区可再生能源和非水可再生能源电力消纳责任权重指标，消纳保障机制可在两个方面发挥作用，一是对于新项目建设，通过各地区逐年增加的消纳电量占比以及全社会用电量的增加，两者共同带来可再生能源电量需求增量；二是对于所有已经建设完成和投入运行的可再生能源发电项目，提供电力收购和消纳保障。
2019年为消纳保障机制的各地区自考核年，2020年为正式第一年考核年。政策实施一年多的时间，自考核年的效果已显现（见图1），已经有效调动各方（地方政府、电网企业以及其他需要完成责任权重指标的义务主体）消纳可再生能源电力的积极性，或换言之，对义务主体增加消纳压力的作用显现。
从量化数据上，2019年风光消纳继续好转，限电率分别降至4%和2%。相较2018年，2019年特高压输送、省间交易等全部可再生能源电量和非水可再生能源电量均显著增加，如特高压输送可再生能源电量同比增加12.8%，占全部输送电量的52.4%，机制促进了跨省跨区消纳和优化配置。
图1 非水可再生能源2019年电量占比、2019和2020年消纳保障机制目标（数据来源：国家能源局）
新形势下消纳保障机制是可再生能源领域落实国家碳达峰碳中和目标及能源安全新战略的有效措施
2020年9月，我国宣布力争2030年前碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这是很重要的顶层设计，对近中长远期的能源发展会带来影响。从可再生能源角度，自上而下的逻辑线应该是，顶层为碳达峰碳中和及能源安全新战略目标，据此确定可再生能源各五年规划和中长期战略目标，再作为消纳保障机制的责任权重和分省责任权重指标分解的基础和依据，责任权重指标是分省份、分年度且原则上逐年提升。
2019年和2020年，各地区可再生能源接网消纳空间和条件成为新安排风光项目建设的前置因素之一。2020年国家能源局组织了各地区风光新增消纳能力的首次测算、论证并公布的工作，引导企业投资，为地方项目建设管理提供依据。
从可再生能源高质量发展需求看，逐年测算论证并公布各地区风光等波动电源的新增消纳能力也应成为长效机制，且仅公布当年的消纳能力不够，应逐步建立滚动测算论证公布3-5年消纳能力的机制。
但重要的是，新增消纳空间的确定不应以现有电力系统的能力为基础，而是必须满足逐年提升的消纳保障机制中责任权重指标的要求，如果某个区域或省份消纳空间或能力不足，就需要提前布局，采取有效措施，如火电灵活性改造、煤电运行方式调整、布局跨省跨区输电线路规划建设、完善电力市场化运行机制，在系统配置储能、增强需求侧响应等各项措施，显著增加消纳空间。
逐步建立均衡消纳责任权重的机制，增强全社会绿色能源消费责任的体现度
“十三五”期间无论是可再生能源目标引导机制，还是各地区消纳责任权重年度指标的设定和调整，均考虑了多种因素，总体原则是：依据战略规划，结合各区域实际用电增长、实际可消纳本地生产和区域外输入可再生能源电力的能力确定，电力净输出区域应做到本地消纳达到全国先进水平，电力净输入区域应做到本地生产的可再生能源电力充分消纳并对区域外输入可再生能源电力尽最大能力消纳，即分区设定、动态调整。
这样的原则充分考虑了各地区可再生能源发展的基础和条件、与既往及“十三五”期间其他可再生能源政策的衔接，以及消纳保障机制实施初期的落实和操作性问题，因此2020年各省份之间责任权重指标各不相同，差异较大（如图1所示）。
但从长远看，使用和消纳可再生能源等清洁绿色电力应是全社会的责任，消纳保障机制作为以消费侧责任为主、市场化运行为基础的机制，也应考虑各地区相对公平和均衡承担相应的责任，逐步缩小地区间责任权重指标差异，最终达到均衡承担，体现公平性。
即建议完善责任权重指标的路径是：初期以实际可再生能源电力消纳基础和条件为主要因素分区，第二步采用增量均衡原则（如同等百分点增量），第三步再逐步转为均衡比例原则。该路径下，东中部和南方相对发达地区未来消纳责任及权重指标提升必须加快，意味着其一需要加大在可再生能源电力平价无补贴情况下开发本地可再生能源，其二增强主动性和意愿，更多接受购买外来输入消纳可再生能源电力电量，其三也拓展通过电力市场交易、可再生能源电力绿色证书交易等市场化方式达成责任权重指标要求的途径。
进一步增强消纳保障机制与可再生能源电力绿色证书交易机制的连接与融合协同实施
2020年初财政部、国家发改委、国家能源局颁布《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见（财建〔2020〕4号）》，提出2021年开始实行配额制下的绿色电力证书交易。自愿认购绿证是完成消纳责任权重指标的两种补充方式之一，两个机制之间的连接本已存在并可融合实施。根据已出台政策，2019年和2020年安排的风光平价项目以及达到电价补贴年限或小时数后进入无补贴状态的项目，均可获得绿证并可出售，因此预期未来几年内将有越来越多的价格在每千瓦时几分钱量级的绿证可供交易，供应端证书量增加。
目前绿证及交易机制的细化和完善在进行中，两个机制的融合协同实施，可为逐步走向均衡消纳责任权重机制创造条件。如“三北”和西部地区可再生能源项目可通过绿证交易获得收益，在电力市场的竞争力增强；东中部和南方地区通过接受输入和实际消纳外来电力、通过从超额完成指标任务的责任主体购买、通过绿证交易均可显著提升消纳比例。
