公共部门在调动并网太阳能项目商业融资中的作用——智利案例研究（上）

智利基本情况概述

智利是一个中上收入国家，是经济合作与发展组织（经合组织）的成员。同时它也是最近几十年拉丁美洲增长最快的经济体之一。该国的经济是出口驱动型，重点是商品和采矿。铜矿是仅次于制造业的经济第二大贡献者，在2018年约占GDP的8.9%，而同年制造业为10.6%（智利中央银行，2019年）。

智利拥有高度发达的市场驱动电力部门和世界上最好的太阳能资源。但由于缺乏负担得起的国内能源供应来源，同时希望将能源价格保持在较低水平上以支持该国的采矿业，因此该部门受到了挑战。智利2/3的一次能源供应依赖进口(IEA2018a)。太阳能成本的下降是该国寻求国内可负担能源生产来源的可喜变化。表2.1列出了智利部分社会经济指标。

智利电力部门概述

电力装机容量和消费

智利一直非常依赖于其水电资源，并主要从阿根廷进口天然气以满足自身能源需求，直到2007年和2008年电力供给多样化的需求受到强烈关注。当时正值严重干旱之际，从阿根廷进口的天然气减少。由于公用事业不得不采用昂贵的柴油发电来满足需求，这些削减导致了电力负荷的减少和电价的上涨。电力的边际价格从2006年初的60美元每兆瓦时左右上升到2008年340美元每兆瓦时。这种增长损害了消费者的利益和采矿部门的竞争力。

为解决这一问题，政府采取了相应的措施，使该国的能源供应组合多样化。煤炭产量从2000年的21%增加到2012年的41%，同时，该国建造了液化天然气终端。然而，由于公众的批评，在巴塔哥尼亚地区建造2750兆瓦水力发电计划的计划被取消。因此，智利开始认真寻找可再生能源在实现其供应安全、增加竞争和降低价格的政策目标方面可以发挥的作用。智利的总装机发电能力为23428兆瓦。可再生能源约占生产能力的20%，其中近一半（约2.3GW)为太阳能(图2.1）

图2.1 智利的电力组成 资料来源：CNE 2019

自2000年以来，智利的电力需求随着经济的增长而大幅增长。2000年至2016年间，电力消耗的年均复合增长率为4.1％（图2.2）。2017年，总发电量为74.2TWh，其中化石燃料提供了近60%的发电量，水力发电占30%，其余部分则来自可再生能源(CNE2019)。

由于狭长的地形，直到最近，智利才有了两个独立的能源网，它们的发电量合计占该国发电量的99％以上。中央互联电网(Sistema Interconectado Central [SIC])为智利主要大都市地区提供能源，拥有该国约80%的发电能力(CNE2019)。北方互联电网 (Sistema Interconectado del Norte Grande[SING])为北部的大多数与工业和采矿相关的客户提供服务。两个电网通过2017年11月投入使用的两条500 kV高压输电线路连接。

图 2.2 电力消费 资料来源：IEA 2018b

机构组织和主要利益攸关方

在电力部门私有化和解除管制方面，智利是所在区域的先驱。该国在1970年代和1980年代进行了一系列全面改革，将Endesa和Chirlectra两家电力公用事业公司改组为独立的发电和配电公司，并进行了私有化。1990年代初完成改革后，电力部门100%由私营机构拥有和经营。

独立的国家能源委员会是能源部的一个附属机构，负责监管和监督。电力和燃料的监督部门制定技术标准并监督遵守情况。具有专门知识并经认可的技术和法律专业人员所组成了专家小组，负责解决该部门内的纠纷。电网由国家电力系统协调中心管理，该协调中心取代了2017年底互联之前存在的每个电网的经济调度中心，主要用于规划发电公司的调度，以确保以最低成本满足需求。

智利的电力系统旨在收回提供电力（传输、发电和配电）的全部成本。输电和配电公司是天然的垄断商。输电公司通过发电机按使用设施的比例所支付的通行费来获得报酬。

在给定的特许区内，配电公司既为受监管的客户服务，又为受监管的客户服务。受管制的客户（安装功率容量小于500千瓦的客户）收取固定连接费，加上消耗能量的可变费用。不受监管的客户(装机容量为2MW或更高的客户)一般是较大的工业客户和矿业公司，约占需求的45%。这类客户有能力通过私人电力购买协议(PPAs)在现货市场或直接从发电或配电公司购买能源。装机容量在500千瓦和2兆瓦之间的客户可选择受监管或不受监管（图2.3）。

图2.3 智利电力部门的组织架构

主要能源政策目标

2008年的能源危机促使政府在制定支持这些目标的政策方面发挥更大的作用，最终促成了《2014-18年能源议程》(energy Agenda 2014-18)，这是智利当前电力政策的前身。这份文件呼吁采用可再生能源，并制定了一项目标，即在2017年将标准电价的边际成本降低30%，降至每千瓦时105.96美元以下（智利，2014年）。智利目前的能源政策“能源2050”设定了雄心勃勃的目标，即到2035年可再生能源发电量占总发电量的60%，到2050年占总发电量的70%。该国还寻求在2050年之前经合组织第二低的能源价格（智利，2016）。

为了确定前进的道路，2018年5月，智利政府启动了能源路线图，《RutaEnergetica 2018-2022》。该路线图通过参与性进程发展起来，有来自该国15个区域首都的2200名代表，包括来自公共部门、学术界和非政府机构的代表非政府组织、环保团体、工会、公司和当地社区等。能源路线图包括七个战略领域：能源现代化、能源与社会要素、能源开发、低排放能源、可持续交通、能源效率、能源教育和培训。

智利还根据《联合国气候变化框架公约》作出了承诺。智利在其国家自主贡献(NDC)中的承诺是到2030年无条件地将其单位GDP的二氧化碳排放量在2007年的水平上减少30%。在以赠款形式提供国际财政捐款的条件下，该国准备减少其温室气体排放。到2030年，国内生产总值的强度比2007年的水平高35-45%。智利的承诺中没有关于太阳能的具体承诺。

智利太阳能市场

智利在全球太阳能开发中的地位

2008年，智利政策决策者通过了《非常规可再生能源法》。在2011年全球范围内，光伏价格开始迅速下跌，由于智利现货价格相对较高，开发商将目光投向智利。到2012年，相当于价值超过4000兆瓦的太阳能光伏开发许可证已经发放或正在办理中，这表明开发商对太阳能光伏有着浓厚的兴趣，并标志着太阳能光伏市场起步阶段的开始（图2.4）。智利的首批大型光伏项目主要服务于矿业公司或在现货市场交易，以利用2007年后能源价格相对较高的优势（每兆瓦时超过300美元）。

图 2.4 智利的太阳能光伏发展阶段

随后的太阳能光伏电站通过竞争性程序采购，首先由私营配电公司管理，2015年后由国家能源委员会管理。

影响太阳能市场发展的国家因素

市场规模和潜力

智利可视为一个重要的可再生能源市场，特别是考虑到其目标是将可再生资源发电的份额从2017年的20%提高到2050年的70%。该国的辐照量世界第一（图2.5）。在该国北部的阿塔卡马沙漠，直接正常照射达每年每平方米3300千瓦时以上，为CSP提供极好的资源。对于光伏发电，智利光照最好的地区每年可产生超过2500 kWh / kWp的电能。

图 2.5 智利的光伏发电潜力和直接正常辐照

市场结构与竞争

智利有一个完全分散和自由化的电力部门，过去十年来，电力部门推进形成了一个充满活力的可再生能源部门。独立的电力生产者（IPPs）能够参与国家能源委员会定期进行的投标。招标被用于为受监管客户采购能源，因为配电公司必须有与供应和预测需求相匹配的长期合同。这些投标是技术中立的；投标人可以自由地在他们认为合适的情况下使用混合发电技术来进行投标。然而，智利的拍卖一直按时间段进行投标。在上午8时至下午5时59分的时间段非常适合进行太阳能光伏发电。

智利拍卖流程

配电公司必须通过国家能源委员会(CNE)进行的非技术专用公开拍卖来获取能源，并与中标者签订长期合同。所有拍卖都是技术中性的。合同的分配完全基于最低的电力成本。价格按美元/每兆瓦时固定，并与石油价格、美国通货膨胀和其他参数挂钩；付款采用智利比索。尽管一些公司选择在拍卖中披露发电类型，但智利并没有这样的要求。公司可以使用其现有的发电资产来履行其合同义务，在这种情况下不会增加其新的发电容量。

太阳能光伏在2013年首次中标，当时一家私人开发商ENEL宣布将利用太阳能发电厂与风力发电和传统发电相结合，供应部分能源。这部分能源是作为2013/01年度拍卖的两名获奖者之一所必须交付的能源。

为鼓励吸收可再生能源并增加竞争，2014年国家能源委员会批准了新的决议。该决议采用了一种时间段系统，在这种系统中，发电机在一天中投标特定的时间段，而不是必须24小时供应能源。每个供应商在投标过程中提出不同的能源供应数量和价格的投标。最近的拍卖将时间范围界定如下：（1）夜间时段：晚上11时至上午7时59分；（二)白天时段：上午8时至下午5时59分；(三)高峰时段：下午6时至晚上11时59分；(四）24小时时段。太阳能项目通常参加白天时段（上午8：00-下午5：59分)。

2014年举行的2013/02号拍卖是第一次使用时间段系统的拍卖。由于发电机利用了新的时间段系统，太阳能参与程度较强。然而，在每一份合同中计算太阳能的中标数量，因为投标人投标的是要提供特定数量的能源，而这些能源并不与特定的电厂挂钩。

2015年，通过第20.805号法律进一步修改了招标方案，该法律由国家电力委员会统一招标。为了提高可再生能源的竞争力，合同的期限从15年增加到20年。新的拍卖规则还规定了从拍卖开始到交付能源的三至五年时间。

随后，CNE开始提前一年安排拍卖，以使新进入者能有效地做好准备。每年CNE发布一份需求报告，显示需求曲线，并确定即将到来的拍卖。在2015-17次拍卖中，由于这些事态发展的影响导致了创纪录的低市场价格。2015/02年的拍卖非常成功。所有5个胜出者（31个竞标者中）都是可再生能源供应商，其中有4个以前从未在智利赢得过合同。价格比上次拍卖下降了26%。

最令人惊讶的结果是在第二年，即2015/01拍卖中公布的，该拍卖于2016年进行，从2021年开始交付。84个投标人对总共84TWh投标竞争12.4T Wh的分配。平均承包价格下降到47.6$每兆瓦。出价最低的是一个光伏项目，以每千瓦时29.1$的价格于2021年交付，这是当时世界上最低价格之一的光伏。这些拍卖的结果大大超过了政府在2014-2018年能源议程中确定的目标。在2016年的拍卖中，平均电价比2013年的边际成本低68%。

在2017年，时间段系统进一步优化，允许投标人按季度进行投标，以帮助鼓励使用小型水力发电厂，并允许最大限度地提高工厂效率，从而允许价格进一步下跌。与前几轮投标一样，只有可再生能源项目成功。虽然2017年这一轮拍卖规模相对很小，但它使2016年10月大拍卖所确定的价格下降趋势进一步增强。

这些招标中所承包的大部分能源尚未投入使用。一些利益相关者指出，参与2014年拍卖的项目在交付使用方面出现延误。鉴于2016年和2017年拍卖回合中出价极低，人们怀疑是否所有的竞标者都能交付。

重新设计的拍卖完成了他们预期做的大部分工作。随着竞争的加剧，价格大幅下跌。随着时间段的缩小，太阳能光伏的投标人能够进一步优化其定价，从而降低价格。在本研究进行的调查中，一位调查者表示： “总的来说，我们称赞国家能源委员会自2014年以来所做的出色工作。在市场参与者的密切参与下，规章制度发生了有力而良好的变化，目标明确（消除现有寡头垄断，开放市场，降低能源价格）。最有效的干预可能是对配电公司投标书的深入改革”。

IPP还可以直接与不受管制的客户和发电公司签订合同，以商定的价格供电。最后，他们可以在现货市场上销售。在现货市场上，以连接到电网节点的现货价格进行支付。现货市场上能源价格根据供求情况随时波动。系统划分为特定节点，为单个传输级变电站。价格因给定时间点的网格节点供应和需求特性的不同而不同。工厂经营者也可以选择通过所有三个渠道（现货市场、私人收购安排和竞争性招标）出售其电力输出。

当地金融市场

智利是拉丁美洲信用评级最高的国家之一。其以外币计价的长期债务和当地货币评级为A和AA-按标准普尔（7月13日），这表明它有很强的能力来满足其财政能力。本国和跨国银行以本国货币和外国货币借贷，为智利提供了很好的服务。

并网太阳能市场的演变

2004年，智利在促进可再生能源方面迈出了第一步，实施了《短法I》，使小型可再生能源生产者能够不受歧视地获得能源。第二年，《短法 II》允许小型可再生能源供应商与配电公司签署长期购电协议，进一步修改了监管制度。该法还规定，从发电机向受管制客户的配电商所出售的电力应通过公开和竞争性的程序采购。

到2012年，仅有2.4MW的太阳能光伏发电已经投产，但数百个项目获得了开发许可证，这表明投资者认为智利是一个有希望的市场。受全球太阳能光伏价格下跌的鼓舞，开发商看到了一个机会，可以建立商业电站，在现货市场上销售电力或与有意降低电力成本的矿业公司签订私人购电协议，而当时电力通常由柴油提供。2013年，世界上部分第一批商用太阳能发电厂在智利投入使用。自那时以来，在商业基础上或通过与工业客户的购电协议开发了800多兆瓦的太阳能发电容量(Fitzmaurice，2016年)。

商业融资的流动性

关于智利太阳能项目的项目结构和融资安排，公共领域提供的信息有限，因为其中一些交易属于私人和机密性质。根据披露的交易价值，在2012-17年期间，智利太阳能光伏和CSP项目的投资额超过52亿美元（图2. 6)。许多大型国际开发商-包括Actis、SunEdison、EDF Energies Nouvelles、ENEL、绿色电力-已经投资于智利的太阳能市场。最初的商业项目包括发展融资机构贷款。

图 2.6 智利太阳能项目的商业投资 资料来源：BNEF 2017

智利的第一个商业太阳能项目----29兆瓦La Huayca II，由国际金融公司、德国双边发展机构DEG和加拿大气候变化基金供资----于2013年启动。La Huayca II也是世界上第一个债务融资的光伏项目之一，可以在没有上网电价补贴或补贴关税的情况下将其电力输出，并出售给现货市场（IFC,2013）。私营承购市场上的太阳能电厂也涉及发展金融机构，或单独与当地和国际商业银行联合经营。例如，2013年投产的25MW的Pozo Almonte项目由美洲开发银行提供资金，由一家为期20年的购电协议与CODELCO（一家国有铜矿公司）合作实施。

同年，国际金融公司（FC），海外私人投资公司（OPIC）和荷兰合作银行（Rabobank）与SunEdison共同出资建造了100MW的Amanecer电厂。这笔交易涉及与智利大型铁矿和钢铁生产商CAP集团的合同。后来的项目由当地和国际银行提供资金，但没有当地银行的参与开发金融机构。所有CSP项目都完全由私营部门提供资助。

（本文节选自世界银行报告The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies）