公共部门在调动并网太阳能项目商业融资中的作用——印度案例研究（下）

公共部门干预的有效性

印度的市场是由中央政府和邦政府共同发展的，中央政府和邦政府推出了一些政策和支持机制来促进太阳能光伏的发展。

法律，政策和法规框架

2003年《电力法》的颁布是印度电力部门迈向自由化的第一步，该法案首次提出了详细的计划，对电力部门各个层面深入的拆分。除将国有综合公用事业拆分之外，该法案的以下规定还对商业性并网太阳能项目的开发产生了影响：

电力生产被列为无需许可的活动，大大简化了许可程序。

授予所有电力生产商无歧视的开放式输电渠道。

可以将电力直接销售给配电公司或合格的客户。

配电公司必须通过竞争程序来满足其所有未来电力需求。

引入了可再生能源电力优惠电价的基本要素，以及未来强制性可再生能源采购义务的框架。

2003年推出的《电力法》要求制定一项国家电力政策，其在2005年发布。这项政策清楚地阐明了独立发电商（IPP）在部署可再生能源和增加非常规能源在电力结构中所占总体份额方面的作用。自1980年代后期以来，风能一直受益于各种广泛的支持措施（包括加速资本投资的贬值、免税、上网电价、强制性购买风能以及公众对研究与开发以及试点项目的支持），因此是当时的发展重点。这些支持措施后来为“国家太阳能计划”（Barroso and Khanna 2014）下太阳能市场干预提供了模型。

印度的监管框架是一个复杂的难题。电力行业规管委员会（CERC）在国家一级做出决定，然后由国家电力监督管理委员会（SERC）在邦一级执行。从监管和体制的角度来看，实施某些支持计划的过程是非常复杂的。例如，太阳能可再生能源采购义务和2010-11年启动的可再生能源信用交易机制使国家电力监督管理委员会能够设定最低水平的可再生能源供应。如果承购人由于供应不足而无法满足这些要求（例如，太阳能潜力较低的邦），那么配电公司和直接购买者可以购买可再生能源证书，以弥合其购买与义务之间的差距。可再生能源信用包含避免的温室气体排放量，将在专门的市场上出售。印度各地的成功经验各不相同。截至2013/14财年，有五个邦达到了其可再生能源采购义务的目标（印度主计审计长公署，2015）。到2017年底，只有六个邦做到了这一点（印度绿色和平，2018）。2018年5月，新能源和可再生能源部（MNRE）为协调目的创建了一个可再生能源采购义务合规组织（MNRE 2018a）。

财政环境的演变，例如最近适用于太阳能设备的一般销售税制度的变化，是不确定性的根源。2018年7月，印度政府提议对从中国和马来西亚进口的太阳能组件征收为期两年的保护税（第一年为25％，接下来六个月为20％，最后六个月为15％）。据相关建议称，这些措施是当地产业的一种方式，但较高的关税很可能会给开发人员带来挫败感，并延缓太阳能部署的进程（Upadhyay，2018年）。

规划，技术和运营能力

发电计划

“国家太阳能计划”和随后的目标修订确定了可再生能源（尤其是并网太阳能）的国家发电优先级。官方政策文件确定了扩大发电能力的短期和长期目标。由于大多数太阳能装机量是通过竞争性招标获得的，因此在即将到来的招标过程中，透明度至关重要。经过一段时间的摸索之后，2016年和2017年推出了一系列稳定的招标公告。新能源与可再生能源部预计将在2018-19财年招标提供30 GW的地面太阳能公园装机量，并在2019-20财年再招标提供30 GW（Prateek 2017）。

电网集成，访问和电力疏散

2003年的《电力法》保证了非歧视性地接入电网。然而，实际上，电网连接一直是太阳能项目经常遇到的挑战。从“国家太阳能计划”实施开始，输电线路的及时可用性就一直令人担心，结果太阳能项目的投产出现了延误。在因（弃光造成的）功率缩减而导致收入损失的情况下，当前的PPA模型不向IPP提供补偿。

土地供应

在某些邦，土地可用性成为了主要瓶颈。转换土地用途的名称非常耗时，而且据开发商称，该过程需要大量不同级别的当局的许可。中央邦（Madhya Pradesh）和古吉拉特邦（Gujarat）等一些邦在土地征用方面比其他邦更具优势。设计太阳能公园的概念某种程度上是为了解决此问题，且已经取得了成功。然而，由于与当地农民组织的冲突很普遍，土地仍然可能成为公园发展的障碍。

基础设施投资

太阳能公园计划改善了电网连通性。公共实体从公民那里租赁土地，并将场地用于太阳能光伏发电（建立内部疏散计划，变电站，布局道路和水路），然后将大块土地拍卖给开发商，开发商同意支付前期费用，运营和维护费用，土地租赁租金和开发费。印度各地使用太阳能公园大大降低了征地和接入输电电网的过程（Box 3.1）。

Box3.1雷瓦太阳能公园-推动创新以扩大印度太阳能公园的开发规模

Rewa Ultra Mega Solar（RUMS或雷瓦太阳能公园）是一个750 MW的太阳能公园，占地约1550公顷，位于印度中央邦（Madhya Pradesh）的雷瓦（Rewa）。它由Rewa Ultra Mega Solar Park Ltd（RUMSL）开发，该公司是中央邦Urja Vikash Nigam Limited与印度太阳能公司成立的合资企业。 2017年，印度中央邦政府宣布了招标过程的结果，选择了私人投资者开发（3×250 MW）太阳能发电厂。该项目在第一年被授予三家太阳能发电公司，电价分别为2.979卢比，2.970卢比和2.974卢比。与当时的大型项目不同，这些电价是在没有向开发商提供任何可行性缺口资金的情况下获得的，其中也包括历史最低的每千瓦时2.97印度卢比（约合0.44美元）。

降低支付风险。交易一揽子交易包括与德里铁路公司（DMRC）的电力购买协议，以及与中央邦的配电公司中央邦电力管理有限公司（MPPMCL）签订的另一项购买协议。尽管DMRC是投资级评级的公用事业公司，但MPPMCL的信誉仍然令太阳能开发商感到担心。购电协议交易对手风险通过三层支付机制得以缓解。首先，MPPMCL提供了一个信用证，涵盖了一个月的付款额。其次，由RUMSL管理的付款安全基金确保了另外三个月的付款。最后，中央邦政府保证不得已的情况下会为MPPMCL的违约付款。

土地和电力转移。 RUMSL确定了项目地点，进行了开发太阳能所需的太阳能所需的前期工作，并获得了必要的许可和许可（电网互连的通行权，长期电网接入等）。内部转移基础设施（220/33 kV变电站）的建设由中央邦电力传输有限公司进行监督。所有其他便利设施，如道路、街道照明、电缆桥架支撑结构和排水系统，均由开发商负责。 与该国大多数太阳能公园相比，该项目将重点集中在最需要公共支持的区域，使得RUMSL可以降低向开发商的租赁费用。所有合同工程均被上传到可供资格预审的投标人使用的数据室中。项目还会定期上传有关开发和电力转移工作的照片，以使投标人在准备财务和技术报价时能够确定当地的进度。拍卖当天大约有97％的土地可供使用。

其他形式的政府支持。电力部授予了该项目区域发电站的资格，因此邦与邦之间的电力输送不会产生任何费用和损失。因此，电力能够以与进入雷瓦时相同的速度到达德里铁路直至德里外围。印度的中央输电公司印度电网公司在雷瓦项目地址建造了一个220/400 KV变电站，使得该邦和该项目完全免除了成本。

通过太阳能公园计划下新能源和可再生能源部的赠款，以及世界银行和清洁技术基金（CTF）的贷款，内部疏散基础设施的成本得到了削减。CTF还提供了一笔赠款，以加强机构能力建设。 RUMS是该国第一个使用CTF优惠融资和赠款的太阳能公园。国际金融公司（IFC）担任RUMSL的交易顾问，提供专家意见以构建项目，准备可融资项目协议，通过广泛的磋商和谈判管理利益相关方，并提供全面的分析和实施支持。众所周知，该项目是印度太阳能产业的转折点，使政府能够将重点从可行性缺口资金转移到采用基于市场的大规模太阳能投资融资。

改编自BusinessLine 2018，EnergyNext 2017和World Bank 2017

在未来几年，可变可再生能源的比例预计将显着增长，因此人们认识到需要提高输电电网运营商的能力，并在联邦和邦一级修改电网法规，同时加强州际互联互通以避免拥堵（NITI 2017）。鉴于该国的发展速度，必然会出现拥堵问题。

为帮助传输网络跟上发电量，人们提出了两种潜在的解决方案。首先是屋顶太阳能。 2022年的太阳能目标包括40 GW的屋顶和连接到配电网的分布式太阳能，而该目标在2015年仅为250MW。小规模的分布式太阳能可以加强薄弱的城市电网，并有助于减少配电线路的电力损耗。随着人们对高压电网拥堵的担忧日益增加，将全球目标的40％（100 GW）分配给配电网可能会延迟对输电基础设施进行加固的昂贵需求。第二个方案是印度的绿色环保能源走廊计划，该计划旨在通过将可再生能源丰富的地区连接到西部和南部电网来消除瓶颈。亚洲开发银行支持了该计划下的三个项目，但仅有部分邦已经开始实施输电计划。为了缓解电网拥堵和瓶颈，政府也在考虑存储。在世界银行资助的项目下，印度太阳能公司（SECI）将结合混合电站中的可再生能源以及独立电网资产试行电池储能电站。

直接和间接融资

上网电价补贴计划一直是印度推动太阳能快速部署的核心。 通过“国家太阳能计划”、捆绑销售、基于发电的奖励措施和可行性缺口资金，太阳能的发展得到了促进。捆绑销售通过补贴固定关税采购来提供间接公共融资。基于发电的激励措施通过向独立发电商（IPP）提供高于既定固定电费的额外费用，直接向开发商提供资金。

根据各种可行性缺口供资计划采购的独立发电商项目得益于资本投资补贴形式的直接公共支持。印度太阳能公司（SECI）采购的7750兆瓦光伏项目已获得总计12亿美元的批准（根据新能源和可再生能源部批准的可行性缺口供资计划，采购了第二阶段的第一，第三和第四批）。

根据可行性缺口供资计划，独立发电商负责以固定价格招标，并指出每兆瓦装机容量的补贴要求。提供的容量将授予具有最低生存能力缺口资金要求的投标人。该计划旨在解决配电公司的负担能力问题。借助于资本补贴，印度太阳能公司（SECI）能够购买太阳能，并以低于市场的价格将其出售给配电公司。可行性缺口资金得到了私人开发商的欢迎，因为在项目生命周期的早期就给予了补贴，从而限制了风险。成立之初，开发商收取的固定价格为每单位5.45印度卢比。由于一些邦级拍卖的出价低于每单位3.00印度卢比，因此不再需要可行性缺口资金。通过补贴与储能项目相关的太阳能光伏项目，该计划可以在不久的将来服务于新的目标，以提高其可支付性。由于价格高于预期，印度太阳能公司（SECI）取消了2016年的太阳能和电池项目拍卖（Chandrasekaran 2017）。

中央政府已预算提供6亿美元的财政援助，以支持在全国范围内建立的首批20吉瓦太阳能公园（MNRE 2017）。印度可再生能源发展署（IREDA）在一些国际金融机构的支持下，向选定的邦提供贷款，用于太阳能公园的开发。

所得税免税期和加速折旧是间接融资项目的两种方法。减税期使开发商能够比要求其初始利润缴纳所得税更快地收回投资。加速折旧是一种会计工具，用于降低头几年的应付税款，帮助开发人员更快地收回投资。印度太阳能公司（SECI）在其关于可行性缺口供资计划的指南中规定，如果不使用加速折旧，独立发电商将获得固定价格，即每单位5.45印度卢比，如果使用加速折旧，则每单位4.75印度卢比（MNRE 2015）。

2015年，印度储备银行将可再生能源添加到其优先行业贷款类别中。因此，国内商业银行必须将其调整后的净银行信贷的40％（或资产负债表外风险的信贷当量，以较高者为准）放贷给可再生能源项目（印度储备银行，2018年）。

政府赞助的担保

承购人信誉

自启动"国家太阳能计划"以来，配电公司的财务状况不佳，阻碍了并网太阳能的大规模开发。因此项目设立了一些计划来为独立发电商提供一些保护，以防止承购商违约，同时解决配电公司的负担能力问题。然而这些机制都无法解决问题，使独立发电商受到困扰的主要根源是配电公司的付款延迟。

2015年底，政府启动了针对配电公司的全国改进计划。Ujwal Distribution Company Assurance Yojana（UDAY）计划旨在改革公用事业的财务和运营绩效。其主要干预措施之一是将配电公司75％的债务转移至各邦，并对剩余债务进行重组。其他措施包括修订价格，降低技术损失计划，系统安装仪表以及对消费者进行GIS绘图。

在UDAY计划下，配电公司的成就实时可见。迄今为止取得的进展令人鼓舞，太阳能开发商显示出谨慎的乐观态度。尽管先前试图重组配电公司财务的不良结果引起了一些怀疑，但根据2016年和2017年对印度太阳能公司首席执行官的调查，大多数人对该计划持积极态度（Bridge to India 2016，2017b）。

配电公司的财务状况仍然是太阳能行业中仅次于电网的第二大问题。电力部发布了六份年度报告，根据三组参数评估公用事业的绩效：运营绩效和改革，外部绩效和财务绩效。自2015年以来，在评级最高的41家公用事业公司中，只有5家获得了最高评级，而获得最低评级的公司数量逐年增加（图3.8）。

图3.8  2013-2017年印度配电设施的性能评级

保证金

在国家太阳能任务的第一阶段，印度政府为新能源和可再生能源部（MNRE）建立了预算支持机制。该计划旨在减轻国有公用事业公司和配电公司的拖欠付款，并最终确保通过指定的太阳能采购机构Vidyut Vyapar Nigam Limited（NVVN）采购的项目获得财务关闭（MNRE 2011）。NVVN从独立发电商购买了太阳能，然后将其出售给国有公用事业和配电公司，从而部分保护了独立发电商免受承购人的风险。

新能源和可再生能源部（MNRE）建立了“太阳能支付安全帐户”，这是一个由1亿美元的周转资金资助的第三方支付安全机制。鉴于总装机容量为1,000兆瓦，该金额相当于按上网电价支付约两个月的费用。该机制不是真正的付款担保，因为如果最终承购人违约，NVVN没有义务向独立发电商付款，因此在管理方面保留完全的酌处权。但是，它可以有效降低承购风险（Khanna and Garg 2013）。该机制采购了960兆瓦电力，并在“国家太阳能计划”的第二阶段得到了扩张。

在“国家太阳能计划”的第二阶段中，中央政府于2011年创建了印度太阳能公司（SECI）作为单独的承购人，目的是为公用事业提供低于市场的电价。印度太阳能公司（SECI）降低了太阳能公园计划和屋顶安装的承购人风险。2016年， 印度太阳能公司（SECI）宣布建立2亿美元（1,500亿印度卢比）的付款安全基金，以确保及时向太阳能开发商付款。该机制旨在弥补配电公司，国有公用事业公司和大宗消费者对印度太阳能公司（SECI）的拖欠付款。它也使印度太阳能公司（SECI）能够在MNRE / MOP（SECI n.d.）生效时，根据标准招标文件和购电协议并网太阳能光伏项目履行其财务义务。印度建立了类似的支付安全机制，以支持国家调查团下的电力采购。但是，没有确凿的证据表明该机制能够有效缓解投资者的担忧。

主要发现和总结

在过去十年中，印度已经在改变其电力部门并实现其可再生能源和政策目标方面取得了飞跃式的进步。 2000年代电力市场自由化之后，中央政府宣布开启“国家太阳能计划”，以利用该国巨大的太阳能潜力，增加电力供应，促进国内电力生产并采取行动应对气候变化。

印度政府及其各邦采取了富有创造力和灵活性的行动，以实现其雄心勃勃的目标，计划到2022年实现100吉瓦的太阳能发电。该国采用了直接和间接融资方法来吸引开发商，解决拥堵问题并减轻承购人的风险。许多政府和邦一级的机构得以建立，以帮助加强太阳能市场；为改善印度的整体情况，政府采取措施以提高承购人的信誉度；此外还扩大了电网、提供政策支持以提高电力系统的灵活性，这些措施都是实现雄心勃勃的太阳能目标所必需的。

缺少可用土地、需要在屋顶或浮动装置上进行部署、太阳能资源最好的邦信用度较低的问题以及拟议的20％的保护税可能会减缓印度的太阳能发电部署。但是，市场的发展势头以及金融部门贷款的稳定增长将依旧使印度保持太阳能发电的全球领先地位。

本文节选自世界银行报告 The Role of the Public Sector in Mobilizing Commercial Finance for Grid-Connected Solar Projects: Lessons Learned and Case Studies

由REPER项目组-UNCCD实习生荣玉/清华大学博士后何杨编译为中文