“依据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条，限你单位于接到本通知之日起15日内按照规定办理纳税申报并缴纳税款。”4月29日，来自内蒙古包头市土默特右旗税务局的一纸《税务事项通知书》，让多家领跑者企业负责人措手不及。而就在此前不久，包头市石拐区的多个领跑者项目也收到了同样的“补税令”。

“4年前招标时，市政府明明承诺了免税，怎么现在又让补缴？”

“太憋屈了！项目招标结束到现在已经干了4年，这会儿却来通知我们补税，而且还要交滞纳金。”

“我们公司的项目还没并网，到现在没有一分钱利润，进退两难，压力很大。”

面对突如其来的“补税令”，多家企业负责人向记者倒起了苦水。

包头市采煤沉陷区100万千瓦光伏示范基地，是西部大开发重点工程和内蒙古自治区成立70周年献礼项目。包头市政府称其具有“提高包头市新能源占比、加快当地经济转型发展步伐、提高采煤沉陷区土地综合利用价值”的重要意义，并“积极争取、全力引进”。如此“明星项目”，为何如今却让一众企业叫苦不迭。包头市政府当初是否作出过“免税”承诺？地方税务局如今要求补缴税费又是否合理？带着这些疑问，5月28日，记者来到了包头市光伏领跑者示范基地。

税务局认定政府承诺无效并要求补税

包头光伏领跑者基地地处连绵起伏的大青山腹地，与记者此前见到的多数集中式光伏电站整齐连片的布局不同，这里的一组组光伏板散落山间，多则十几排，少则只有三五排。

“这个地方地质条件恶劣、施工难度极大，建电站的时候骡子、人工砸石都用上了，光伏板之间还用很多电缆进行连接，成本特别高，工期也比常规项目长了不少。”在土默特右旗的一个项目现场，开发企业负责人苏某坦言，“如果相关部门早点明确要交税，我们完全可以早做打算，说不定都不会参与项目建设了。”

据悉，包头市采煤沉陷区100万千瓦光伏示范基地属国家第二批光伏发电“领跑者”计划。根据规划，土默特右旗和石拐区各建设50万千瓦。基地已于2016年完成招标，由特变电工、国家电投、阿特斯、英利能源、浙江正泰等12家企业进行开发。截至目前，实现并网65.5万千瓦。

在项目招标之初的2015年12月，包头市政府便签发了《关于包头市采煤沉陷区先进技术光伏产业示范基地土地供应条件的承诺函》，明确指出“在现有税收政策条件下，基地项目流转用地不征收耕地占用税和土地使用税”。

然而时隔4年，土默特右旗和石拐区两地税务部门均向开发企业下达了补税通知书。既然市政府承诺在前，地方税务局为何现在却要催缴税款？记者首先来到土默特右旗税务局了解情况。

“市政府没有减免企业税收的权限。”知悉记者来意，税务局工作人员焦雪清给出了这样的解释。他告诉记者，税务局此次要求企业补税，遵循的是2015年7月内蒙古财政厅、地方税务局联合颁发的《关于明确光伏发电耕地占用税政策的通知》，单位和个人从事集中式地面并网光伏电站建设占用耕地或其他农用地的，无论永久占地还是租赁占地，均形成建房或从事非农业建设的事实，应当征收耕地占用税。

按照焦雪清的说法，税务局师出有名，市政府承诺无效。对此，包头市政府又作何回应？记者赶往包头市政府，希望进一步了解相关事宜。但包头市发改委相关部门多位工作人员均表示，当初负责光伏领跑者招标的工作人员已经调离，自己并不了解具体情况。随后，记者辗转联系到包头市发改委某不愿具名的工作人员。该工作人员坦言：“最早市政府的确给出过承诺，现在也是认可这个承诺的。企业也向市发改委反映过税务局要求补缴税款的情况，我们正在从市级层面协调推动事情的解决。”

征税时间、标准等多项细节存争议

“协调推动”暂无定论，但随着时间的推移，企业需要缴纳的滞纳金却在不断升高。

石拐区5家领跑者项目开发企业相关负责人均告诉记者，从2016到2019年，地方税务局从未告知企业需要申报缴纳耕地占用税，直到今年3月才下发缴税通知书。“如果承诺无效，税务机关为何不早点说？2016年招标结束，2018年正式拿到占用耕地的相关手续，每天万分之五的滞纳金，雪球越滚越大。”其中一家企业负责人王某给记者算了一笔账，按原定计划，项目约10年可收回投资成本，一旦补交税款和滞纳金，“回本周期还要再增加两年”。

据记者了解，目前，共有10家企业涉及耕地占用税和土地使用税补缴问题。耕地占用税按应税面积一次性缴纳，离城市较近的石拐区税额为40元/平方米，离城市较远的土默特右旗为25元/平方米。按照企业测算，10家企业需要补缴的税款叠加滞纳金合计超2亿元。

另据介绍，虽然两地税务局参照的是同样的征税文件，但在计算方式上却不尽相同。土默特右旗税务局要求企业自行计算应税面积，但计算方式并不明确。“以光伏面板阴影面积为例，先不说地形陡峭难以测量，不同时间太阳照射角度不同，投影面积也不一样，到底应该按照几点钟来测量合适？”苏某有些无奈地反问记者。

而石拐区5家企业的问题更为棘手，其中一家企业负责人孟某告诉记者：“此前公司已经申报了应税面积，但区税务局不同意，让我们按照土地批复面积计算，这里面包括面板阴影面积、道路、线塔、箱变和种树面积，比实际使用面积要大得多。”

除应税面积外，征收标准也存在争议。石拐区税务局工作人员张某表示，2019年9月《中华人民共和国耕地占用税法实施办法》正式实施，根据《办法》，土默特右旗税额由此前的25元/平方米下调至22元/平方米，石拐区由40元/平方米下调至37元/平方米，包头市光伏领跑者项目的占地时间横跨“新法”和“旧法”，具体征税标准应按时间段分开计算。但在采访中，两地企业负责人均表示，税务局并非“分段计算”，而是要求按照原标准缴税，“就是按贵的标准计算”。

免税承诺是否有效？

根据国家能源局发布的《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》，基地场址必须属于国家允许建设光伏电站的土地，产权清晰，土地流转价格较低（或不收取土地租金的国有未利用土地）。基地所在市（县）政府应确认基地光伏阵列所占用土地属于不征收城镇土地使用税和耕地占用税范围。对此，阳光时代律师事务所律师葛志坚表示：“国家层面的意思是让地方政府去找一块免征、减征耕地占用税的地方，而不是找一块地方不收税。”

基于目前包头市政府、地方税务局和开发企业三方面临的问题，葛志坚指出，在法律上，政府免税承诺是行政允诺行为，红头文件并没有法律效力。企业在建设前也应该做好尽职调查。地方政府无权进行税务减征和免征，法院可以判定承诺无效。但葛志坚同时表示，对于因此给企业造成的损失，可以根据政府允诺的情况、过错程度，以及投资人是否进行了审慎调查等具体情节进行裁定。

如葛志坚所言，如果从法律层面来说，政府的红头文件不具备法律效力，那么政府的承诺到底该扮演怎样的角色呢？2018年10月30日，时任国家能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏在国家能源局例行新闻发布会上曾针对第三批光伏领跑者项目明确指出，在降低土地成本、减少不合理收费、要求电网公司配套建设送出工程、全额消纳光伏发电量等方面，各个地方政府都作出了相关承诺。但在总体建设推进过程中，也有部分基地承诺的条件面临改变的可能。对此，国家能源局持续督促检查，予以指导，要求改正。“总的要求，就是承诺的政策条件需要兑现。”

光伏复合用地征税标准有待明确

除政府承诺能否兑现外，企业纠结之处还在于光伏复合用地的税收适用政策尚不明晰。“我们将光伏板支架高度提升到了1.5米。目的就是为了不破坏耕作层、不影响灌木林的正常生长，不影响农、牧、林业发展。因此，项目用地应该被认定为光伏复合用地。”苏某说。

“按逻辑来说，光伏复合用地没有改变土地性质，就不涉及建设用地问题。据我了解，中西部地区要收耕地占用税，而东部地区将其区别于传统建设项目，征税较少，这属于地方的裁量权。”葛志坚进一步表示，光伏复合用地作为国家推荐的一种新型用地方式，法律并未明确是否需要缴纳耕地占用税，应按什么标准缴纳，这给地方政府留下了解释空间。

“光伏+农林业的开发模式，在解决用电问题的同时，带动了周边就业，产生了良好的社会效益、经济效益和环境效益。”在今年全国两会上，全国政协委员、正泰集团股份有限公司董事长南存辉在提案中表示，由于农林光互补电站用地多为劣质土地，山地、盐碱等地土地改良往往需要3-5年时间才能产生收益，一定程度上增加了企业经营负担和成本，而目前我国暂无明确针对农林光互补光伏项目涉及土地改良的扶持政策和指导性意见。他建议，对农林光互补项目等具有生态效益的光伏发电项目，给予减免或按点征收耕地占用税等税费。

当前，基于项目运行现状，企业希望政府可以遵照此前承诺，免收、减收项目的耕地占用税和土地使用税，或不收滞纳金。上述包头市发改委工作人员指出，市政府对此高度重视，正协同相关部门研究采用“先征后退”的方式予以解决。对于具体解决方案和相关争议问题，记者已致函包头市政府，但截至记者发稿，尚未得到明确回复。

另一方面，土默特右旗税务局相关负责人明确表示，税务局正在研究相关的处罚措施，若企业不能按时缴纳税款和滞纳金，将冻结其银行账号甚至给予更重惩罚。

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评论：是谁让好政策沦为空头支票

包头市土默特右旗和石拐区税务机关日前强势“否决”市政府免税承诺，要求此前“受惠”的10家光伏企业补缴土地税，让当地政府的承诺成了“空头支票”，多方蒙损。

卷入风波的项目在新能源行业内地位特殊，它们都隶属于我国第二批光伏“领跑者”项目之一的包头市采煤沉陷区光伏领跑示范基地。此类示范基地旨在通过同步建设光伏基地，以及林光互补、景观建设等生态恢复措施，达到综合治理采煤沉陷区的效果。作为采煤沉陷区综合治理的一个重要创新，类似的领跑基地在山西大同、内蒙古乌海、山东济宁等多地均有布局。包头市政府对其更是寄予厚望，在官方介绍中，该项目获得了极高评价——“使当地采煤沉陷区由‘包袱’变成‘财富’，主导产业布局由‘地下’转到‘地上’，发展方式由‘黑色’变成‘绿色’，让资源城市实现转型”。但这一本应由各方齐心协力、共同推进的好项目，如今却落到政府食言、企业受损的“双输”境地，绝对不是各方想看到的结果。

放眼全国，在推动采煤沉陷区领跑者项目落地方面，耕地占用税减免一直是各地政府手中极具吸引力的橄榄枝。尤其是对于占地面积普遍较大的集中式光伏项目来讲，减免土地税具有立竿见影的激励效果。包头市政府作出免税的承诺，在相当程度上表明了其积极推动项目落地、落实的态度和诚意。但问题的症结也恰在于此，即根据相关税收政策，包头市政府是否有“免税”权限，以及作出的承诺是否有实效。

一系列疑问由此而生：在2015年7月内蒙古财政厅、地方税务局就已发文明确应征收耕地占用税的背景下，包头市政府于2015年12月作出的“免税”承诺，是“明知不可为而为之”，还是另有隐情？“免税”承诺早在2015年就已作出，但土默特右旗和石拐区税务机关直到今年3—4月才下发相关缴税通知，前后历经近5年时间，税务机关的反应为何如此“迟钝”？

另外，土默特右旗是包头市下辖行政区，其税务机关都能够意识到“市政府无权决定免税与否”，业务能力理应更强的包头市层面税务机关为何未能及时发现问题，并采取纠错措施，避免事态进一步恶化？

无论问题产生的真实原因是什么，光伏领跑示范基地所遭遇的“补税”风波，暴露出相关政府部门存在一连串的协调、管理等问题。

跳出包头看行业，此次事件也给光伏行业的法规政策制定及执行，提供了一个生动案例。包头市采煤沉陷区光伏领跑示范基地，属于“林光互补”范畴，具有良好的社会效益、经济效益和环境效益，是一种新型的土地综合利用方式。在光伏行业，类似的应用方式还有“农光互补”“渔光互补”等。但针对此类光伏复合用地方式，法律层面并未明确是否需要缴纳耕地占用税，以及按何种标准缴纳，这给地方政府留下自由量裁空间。在此背景下，各地政府部门间如何更好地协作，显得尤为重要。否则就会自相矛盾、陷入被动。

临难不避、实干为要。包头光伏领跑基地出现的征税问题并非个例。作为新业态、新形式，光伏领跑者项目目前在多地均暴露出不少问题：有的企业低价中标后中途退出，有的地方政府大搞暗箱操作，有的政府承诺难兑现，有的兑现走了形……问题的解决、堵点的疏通，都离不开当地政府各部门乃至国家主管部门的积极作为。

行百里者半九十。领跑者基地建设是多地政府工作中的重点、亮点，民众期望值大、舆论关注度高。包括包头基地在内，全国目前有多个领跑者基地建设已近尾声，但项目的建设只是一个起点，要让好项目发挥好作用，仍需能源主管部门通盘考虑、善始善终，唯有如此，才能将领跑基地打造成多方共赢的品牌项目。