2018年光伏531新政、民营企业座谈会后，光伏行业政策基调一直悬而未决，尤其是装机规模、电价政策两项核心指标迟迟未能明确，国内光伏产业发展进入政策真空期，整个光伏行业都在期待2019年光伏政策的出台。
为了推进光伏政策的尽快出台，同时保障政策充分考虑到各方意见，春节后，国家发改委价格司和国家能源局组织了密集的政策讨论会议，2019年光伏政策呼之欲出。针对这几次座谈会所透露出来的政策风向，大家看这篇就够了!
近期会议：
2019年2月18日下午，国家能源局组织了20家企业讨论光伏项目的管理办法。
2019年2月19日上午，国家发改委价格司组织了15家企业讨论光伏项目的定价方案。
2019年2月19日下午，国家能源局组织了业内专家、行业协会、金融机构、证券公司、新闻媒体再次就光伏项目的管理办法进行讨论。
2019年2月22日下午，国家能源局还将组织各省能源局就光伏项目的管理办法进行讨论。
政策基本思路和方向
国家能源局新能源和可再生能源司副司长李创军表示，目前政策的四个基本思路已经确定：
一是坚持市场导向，能交给市场的都交给市场，市场解决不了的、需要政府调节的也要使用市场化手段;
二是要竞争配置，享受补贴的要竞争配置，坚持电价竞争机制，各省指标规模的配置也要使用竞争的手段;
三是分类施策，针对不同类型项目实施不同政策，比如将新老项目分类，目前特高压外送通道规模已经确定，示范基地张家口先前的政策依旧有效;
四是要稳中求进，今年的建设规模不会低于2018年，在稳定的基础上要有所增长，保证产业可持续发展。
在这一基础思路下，遵循六个“定”，同时，要统筹好三个关系：
六个“定”：财政部定补贴盘子、发改委定价格上限、能源局定竞争规则、企业定补贴强度、市场定建设规模、电网定消纳上限。
三个关系：和电网消纳能力的关系;和能源转型目标(化石能源消费占比目标)的关系;和财政补贴实力的关系。
2019年的光伏发电政策明确三个信号：
一是要稳，稳市场稳预期;
二是要转，从规模扩张到提质增效，发展重点和方式都要有所转变;
三是要改，改变资源配置模式、补贴管理机制、行业发展管理模式。
补贴标准基本确定
经过几轮的讨论，2019年光伏补贴标准已经基本确定:
1.普通电站
2019年第一季度三类资源区纳入国家财政补贴范围的新增地面光伏电站上限价格分别调整为0.4、0.45、0.55元/千瓦时，从第三季度起，上述招标上限价格每季度降低1分/千瓦时，对于地面光伏电站延期并网的，延期一个季度并网，上网电价下降1分钱，延期二个季度及以上，则每季度在中标价格基础上降低5%。
2.光伏扶贫电站
纳入国家可再生能源电价附加资金补助目录的村级光伏扶贫电站(含联村电站)对应的三类资源区上网电价分别继续按照每千瓦时0.65元，0.75元，0.85元执行，光伏扶贫项目上网电价不退坡。
3.工商业分布式光伏电站
2019年第一季度并网投运的，采用“自发自用、余电上网”模式的工商业分布式光伏发电项目，全发电量补贴标准即招标上限调整为0.1元/千瓦时，自第三季度起，上述补贴标准每季度降低1分/千瓦时;采用全额上网模式的工商业分布式光伏项目，按所在资源区地面光伏电站招标上限价格执行。
由于国家主管部门采取补贴竞价方式配置工商业分布式光伏发电项目，故上述补贴标准为招标上限价格。
4.户用分布式光伏电站
2019年1月1日起并网投运的采用“自发自用、余量上网”模式和“全额上网”模式的户用分布式光伏全发电量补贴标准调整为0.18元/千瓦时，年内不退坡，补贴标准按年度进行调整。
政策亮点
1、补贴规模根据财政补贴额度来定
2019年光伏政策的总体目标是坚持稳中求进总基调，充分发挥市场机制的决定性作用，保持光伏产业合理的发展规模和发展节奏，推动光伏产业高质量发展。
2019年的光伏发电建设将采取“量入为出”的方式，以补贴额定装机量。按照财政部下放补贴规模的初步意向30亿元和国家发展改革委关于2019年光伏电价政策征求意见中的最高电价上限，补贴所能支持的建设规模约为2000-2300万千瓦，再加上今年将并网的150万千瓦技术领跑项目，150万千瓦的对于建设速度快、实施效果好的领跑基地所在地的奖励规模，以及光伏扶贫、特高压配套、原有未建成项目等，按最保守估算，2019年光伏装机规模将达到4500万千瓦以上。
2、补贴指标通过竞价获得
国内光伏行业规模化发展自2012年开始，一直延续行政分配资源模式，政府在指标管理、电价制定、补贴发放中起到重要作用。本次征求意见稿创新性提出了“补贴竞价”方式，明确除光伏扶贫、户用光伏外，其余需要国家补贴的光伏发电项目原则上均由市场机制确定项目和实行补贴竞价。
具体来说，由地方组织补贴竞价招标，并确定项目业主、预期投产时间和预期上网电价，审核汇总后向国家能源局报送相关信息，国家能源局根据申报补贴项目上网电价报价(以厘为最小报价单位)较招标上限电价下降额，由高到低排序确定纳入补贴范围的项目，直至入选项目补贴总额达到国家确定的当年新增项目补贴总额限额为止。
同时，明确了项目建设期限，列入国家补贴范围的光伏发电项目，应在申报的预计投产时间所在的季度末之前建成并网，逾期未建成并网的，按国家电价政策实行电价和补贴同等幅度退破。在申报投产所在季度后两个季度内仍未建成并网的，视为自动放弃，取消项目补贴资格。
3、户用光伏单独管理，采取固定补贴模式
座谈会将户用光伏作为单独分类，给予单独规模，对其年度装机总量进行管理，并实施固定补贴。
新建项目依法依规办理备案，年度装机总量内的项目，已建成并网时间作为补贴计算起点，执行度电补贴标准(拟0.18元)。
文件发布前已经并网的项目，即日起由电网和备案机关联合审定，按照审定时点，享受该时间的补贴政策。(由此解決2018年下半年的项目。)
国家能源局发布支持的户用装机总量，每月10日前省级电网公司对外公布上月新增并网(含已建成并网)的项目信息，每月15日前向能源局报送信息。当超过年度装机总量时，当月最后一天为本年度可享受国家补贴政策的截止日期。
这意味着，户用光伏有一个月补贴缓冲期。
4、五类项目分类施策
需要国家补贴的光伏电项目，分成光伏扶贫项目、户用光伏、普通光伏电站、工商业分布式光伏项目、国家组织实施的专项工程或示范项目五个类别。对这五类项目，根据财政部确定的年度新增项目补贴总额，按照分类施策和市场竞争原则组织建设。
1)光伏扶贫项目
光伏扶贫按相关国家政策实施;户用光伏确定年度补贴规模，按照固定补贴标准进行单独管理，不竞价。
2)户用光伏(要求为业主自建的户用自然人分布式光伏项目)
根据切块的补贴额度，确定的补贴电价，不参与招标竞价，全年补贴价格不变。
3)工商业分布式项目(容量小于6MW户用光伏以外的各类分布式)
招标竞价，根据一定补贴总额度(尚未确定)确定入围补贴项目名单。
4)普通光伏电站(裝机容量超过6MW的所有项目)
招标竞价，根据一定补贴总额度(尚未确定)确定入围补贴项目名单。
5)国家实施的专项工程或示范项目(包括国家明确建设规模的示范省、区、城市内的光伏项目，以及跨省跨区输电通道配套光伏项目等)
国家明确得跨省跨区输电通道配套光伏项目，在文件发布前已按相关规定竞争招标确定项目业主和明确上网电价的，继续执行原有政策;领跑基地、示范基地等单独竞争招标的项目不进行补贴申报竞争排序，执行各项目招标确定的上网电价和相应补贴标准。
待解问题
上述政策风向已经基本涉及了业内人士关心的大部分问题，但仍然存在一些具体的问题讨论热烈等待解决。
1、关于2019年建设总规模和切块管理问题?
对于如何保障2019年市场规模稳中求进?如何切块?切块规模?切块流程?户用盘子多大?工商业要不要单独管理不参与招标竞价?在2019年大约30亿政府型基金财政的实力下如何以收定支，以金额定足用足规模?提出的扶贫、户用、工商业、领跑者、国家示范项目之外，采用招标消化的地面电站规模后，再继续回补分布式的动态规模管理办法?这些都正在进一步研究，行业协会学会也在进行支持研究，提供方案，尽快形成方向和思路的共识。
2、对于工商业分布式项目，是否要参与招标竞价?
对于工商业分布式项目存在着数量多、容量小、各地电价差异大、复杂程度高、后续还会与隔墙售电衔接等特点，要不要如户用一样切块单独管理，不参与招标竞价?如果切块是多大等问题成为几次征求意见的讨论焦点，尚无共识，后续研究明确。
3、今年第一轮招标启动时间和后续电价退坡和建设周期问题?
根据目前的进展，最迟大约3月底新政出台，第一轮招标大约4-5月进行，那么按照季度退坡的执行也将相应推迟(二季度招标开始尚未开工就已经退坡不合理)，根据建议今年的季度电价退坡将于第三季度开始，也就是说今年将会有两轮退坡。
根据最近的意见征集，提出“后半年集合竞标项目，留给业主的建设时间不多，今年年底前如不能按时完成，到2020年第一季度并网的，延期的第一季度仍按照一分钱退坡，多一个季度平缓过度，2020年第二季度才按照逾期惩罚措施执行”也得到了主管部门的初步认可，具体采纳见后续政策。
4、领跑者项目还继续实施吗?
所有补贴项目都通过竞价获取指标之后，领跑者项目面临尴尬。根据去年能源局相关负责人的说法，第四批领跑者项目的实施早已在酝酿。但是如果所有的补贴项目都通过竞价获取指标，那这些补贴项目与领跑者项目又有何区别?领跑者项目的“领跑”该如何体现?笔者认为，补贴项目通过竞价获取指标之后，应用领跑者项目已经没有存在的必要，可以取消。而技术领跑者主要针对的是新兴技术，却大有可为。具体会如何安排，还需要后期政策明朗。
业界评论
此次光伏新政意见稿体现了稳中求进的思路，值得期待，如能顺利实施，今年光伏装机量将超2018年，并认为此次意见稿有以下优势：以补贴额度定装机规模将改变项目迟迟得不到补贴的窘况;对户用项目给予单独指标、固定补贴的充分考虑到了该类项目的民生性质;通过竞价有利于降低补贴强度从而增加市场容量;竞价全国排名可避免暗箱操作有利于降低项目非技术成本;工商业分布式和集中式电站同台竞价可实现市场与资源平衡发展。
——中国光伏行业协会
这是我见过的最市场化、最合理、最不可能失控的补贴制度体系。若这一制度体系早一些实施，我们的光伏补贴规模就不会失控般的扩大，企业的应收补贴也不会被拖欠那么久。在补贴总量恒定的情况下，国内装机总量会随着光伏电站成本下滑而稳步上升，产业将因此处于稳定健康的发展状态中。不过由于政策延迟、存量竞价和户用项目纳入总补贴额度管理等因素，2019年的总光伏装机量不容乐观，即便考虑去年底结转过来的5GW项目，总数依然会小于30GW。
——进化论基金产业研究员
此次以补贴额定装机量的“量入为出”方式，是光伏发电建设管理工作的重大机制创新，而三部委多次协调联动则打破了以往“各自为政”导致补贴总量和装机规模脱节的情况，将利好行业的健康平稳发展。
——业内某媒体
此次政策意见稿对项目分类过细，或并不利于顺畅管理，可能还将同时给能源管理部门、电网和光伏企业带来新的“非技术成本”。
——某业内人士
意见稿将需要国家补贴项目统一竞价排序的方式，符合经济学里边际效益最大化原理，即适宜光伏建设的地区优先发展，最大限度降低了度电补贴的同时，装机规模也将实现最优化。
——某行业分析师
政策变化下行业趋势
1、补贴退坡，光伏行业“抢核准、抢并网”
按照新的政策安排，参与竞价的普通光伏电站、工商业分布式光伏项目而言，通过竞价在全国范围内参与指标的分配。无补贴、低补贴或降价格幅度大的光伏发电项目优先获得开发指标，降价以光伏标杆电价上限为基准;在平价上网到来之前，预计光伏标杆电价将不断下调，直至平价上网。
在2021年光伏平价上网之前，在标杆电价下调过程中，后期建设光伏项目收益则低于当前光伏电站。为确保获得指标的项目加速并网，避免资源圈占行为，国家能源管理部门严格项目并网管理，逾期并网的项目将面临电价退坡、指标取消的风险(逾期两个季度未并网项目自动取消补贴资格)。受此影响，在光伏逐步迈向平价上网的过程中，将伴随光伏项目抢装的过程。
2、新增光伏发电项目将向优质地区转移
基于此，光伏开发的节奏预计将加快，开发商将积极布局光照资源好、并网消纳条件佳、上网电价高的区域的项目开发。从政策导向上看，希望国家财政补贴向光照资源好、开发成本低、国家财政补贴需求少、地方政府有财力支持的地区倾斜。
3、系统成本及非技术成本有望进一步下降
光伏竞价模式将倒逼全产业链技术进步、降本增效，有利于加速光伏平价上网。从531新政出台至今，光伏组件成本及价格均出现30%左右的幅度下滑。此外，附加在光伏电站之上的非技术成本随着光伏补贴退坡减少而降低，这部分成本包括土地费用、资源费、路条费等。
4、光伏产业链景气度进一步提升
日本、印度、美国等国外光伏市场仍处于稳定增长态势，为国内企业全球布局创造了条件。同期，受531影响，部分产能出清，在国内市场需求放量刺激下，2019年以来光伏产业链价格出现上涨，并保持坚挺，光伏行业在一季度呈现淡季不淡的格局。在政策变化和需求驱动下，光伏行业景气度将进一步提升。
企业应如何应对
中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎认为，开发企业作为上场竞争的运动员，练好内功，也就是成本控制能力是第一位。过去部分开发企业在省里资源运作能力强，不竞价的情况更有优势。这种优势在新政策下将进一步削弱，开发企业需要通过几个方面来实现度电成本下降。
一，提高技术实力，包括发电设备的配置。例如多大比例的跟踪支架，是否使用一些膜技术来降低低电成本;
二，提高融资能力。无论是建设期的融资还是经营期的融资，都需要降低融资成本。很多企业认为EPC垫资建设期，那么建设期融资就不关注了，但是EPC的成本都将计入到建设成本中，因此EPC的融资成本能够降低，也对降低整个项目成本有帮助。
三，报项目要量力而行。上文也已提到，各省会加强并网的监督，现在国家政策未最后敲定如何惩罚报了项目而退出的企业，但对企业还是有些负面影响，所以希望企业量力而行。
四，企业在报价时应充分考虑组件供应等波动因素，注意并网时间。这次采购周期将比较接近，很有可能造成设备价格波动，与其强上项目，不如等待平价项目模式成熟。光伏开发暴利时代已经结束，未来就是稳定收益，如果平价能符合企业的收益率，还是平价项目自主性、可操作性更强一点。
小结
近几次会议讨论的内容，已经可以充分反映出未来光伏政策的方向，我们也可以看出，此次的光伏新政充分考虑了各方意见，也有许多亮点，得到了光伏业内的肯定与支持，虽然目前在补贴资金分配、竞价方式、户用管理等方面仍有许多细则需要完善，但我们始终相信国家发展光伏的决心，相信最终的政策应该会更符合各方利益和利于行业健康发展，我们一起期待吧!
