随着无补贴项目时代的迫近，光伏领跑者将成为常态，下一步需要做的更多的可能是明确边界条件并严格执行。落榜者失意，中榜者却也高兴不起来，代表着太阳能光伏产业最高发展水平的光伏领跑者每年一届，但金榜题名往往只是困难的开始，后续的变化才真正考验着中榜的企业。
光伏领跑者的本意是促进先进光伏技术产品应用和产业升级，竞价上网的模式也让玩家开始对每一个游戏规则“斤斤计较”，力图在保证收益的前提下以尽可能低的电价中标项目。同样，国家为了早日实现光伏的平价上网，也要求光伏领跑者基地降低项目的土地、税费等非技术成本，其他的边界条件也会提前规定好。
但是，万人瞩目的光伏领跑者却频频上演招标前后“变脸”的戏码，玩家兴致勃勃地进场，却发现游戏规则发生了变化。在已经开展的三批光伏示范基地项目中，土地、税费等非技术成本的不减反增频频让中标者束手无策。
诚然，光伏领跑者不仅要在技术、成本上领跑，更要在承诺上做到领跑，不论是中标的企业，还是领跑者基地，都要遵守游戏的规则。
壹丨白城之后
4月28日，吉林白城光伏发电应用领跑基地正式开启动工，是第三批光伏领跑者基地中最先开工的基地，较《竞争优选方案》中6月30日前开工的要求提前了两个月。“目前白城基地全部项目已具备建设条件，进入施工阶段，计划10月31日之前并网投产运行。”白城市能源办主任张晓波曾表示。
记者在采访中了解到，白城基地之所以进展顺利，很大程度上是由于各方面的条件都没有太大的变化，与招标时的情况比较吻合，所以推进比较快。
土地方面，在方案中，白城基地的承诺是：基地土地将按照流转方式供投资企业使用，租用未利用地每年200元/亩，升压站、办公设施等永久建设用地，依法办理土地征收和专用手续。在开工建设阶段，白城依然保持着200元/亩的价格，不收取其他相关的土地税费。
但是，并不是所有的基地都如白城基地般顺畅，也有一些基地由于在土地、外线送出等方面费用的变化，推进过程并不顺利，甚至于超出方案中提出的开工日期。
三批光伏领跑者以来，招标前后外部条件的变化无疑是所有中标者的烦恼。
按照国家能源局在2017年发布的《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》，对于土地类型和税费做出了详细的要求，尽可能多地降低土地使用的成本。
此外，对于接入系统建设则明文要求：基地所在地省级电网企业应负责投资建设基地的电力送出工程，至少应承诺投资建设基地配套的汇集站及以上输电线路，承诺投资建设基地各项目升压站之外全部电力送出工程的优先。在基地所在地政府与电网企业约定在一定期限内由电网企业回购电力送出工程资产的前提下，地方政府可采取其他方式统一建设接网及汇集站等电力送出工程，但不得由基地内项目投资企业分摊工程费用。
但是，事实上，中标企业在进场之后一方面在土地上面预算增加，另一方面参与送出线路建设的情况也较为常见。
“在投标阶段，按照规划，土地的费用预算为两百万，但是实际实施起来经过测算却高达两千多万，前后相差的还是非常大的。”在一次光伏领跑者交流会上，一位中标企业工程负责人感慨道。
而在青海德令哈、格尔木两个领跑者基地，也有消息称基地要求投资企业签署《光伏发电“领跑者”应用示范基地电网送出及公共基础设施共建工程建设协议书》，其中建设内容包括330kV变电站扩建工程、110kV升压站及配套工程、新建110kV线路以及光伏发电站前期咨询。如果消息属实，那么企业将要均摊外线工程费用。
其实，在第三批光伏领跑者基地前期准备及招投标阶段，就出现过一些问题，国家能源局也予以了紧急纠偏。3月17日，水电水利规划设计总院发出通知，在确认格尔木、德令哈领跑基地是否按省政府相关文件征收城镇土地使用税政策、明确能否落实基地申报相关承诺之前，暂停两基地企业竞争优选等工作，相关申报材料依法依规予以封存。
3月27日，国家能源局综合司发布《关于山西光伏发电领跑基地建设有关事项的通知》，暂停第三批光伏领跑者大同二期应用领跑基地的企业竞争优选等工作，并对该基地3月24日公示内容不予认可。不难看出，国家对于光伏领跑者的要求愈发严格，力求公平公开公正，暗箱操作、收取不合理费用等违背国家初衷的行为将受到愈发严厉的惩罚。
贰丨央企的优势和顾虑
随着光伏领跑者的持续推进，央企渐渐成为最大的赢家，国家电力投资集团有限公司(下简称“国家电投”)、中国广核集团新能源板块(下简称“中广核新能源板块”)以及中国三峡新能源公司(下简称“三峡新能源”)等企业在几批光伏领跑者中表现都很抢眼。
但是一方面，央企的优势十分明显，尤其是在业绩、资金等方面，另一方面边界条件的不确定性却成为其不可忽视的顾虑。资料显示，在第三批光伏领跑者中，国家电投中标项目164.5万千瓦，同为央企的中广核新能源板块和三峡新能源分别中标项目80万千瓦和85万千瓦的光伏，三家企业合计占整个市场份额50.69%。
“国家电投在整个光伏发电产业板块中的长期积累是一个关键的因素，做到了全球第一的规模，有最好的业绩。同时，国家电投形成了一个独有的科技创新体系，使造价大幅下降，特别是光伏发电的集成创新理念，能够提高电站的整体效率，从而降低度电成本。进行业务的前期评估和竞标阶段，我们会协调整个集团的相关部门，包括基地所在区域的二级单位，实现资源的最优配置。”国家电投水电与新能源部总经理李树雷对记者说。李树雷还介绍说：“国家电投对每一个光伏领跑者基地，都会对地方的政策、土地资源状况、当地的社会环境等做充分地调研，做到知己知彼。
在保证报价优势的同时，确立一个合理的收益水平。然后技术方案要做到最优，在投标之前我们就锁定各方面的因素，比如光伏组件和支架，控制这些最先进的元素。”据了解，国家电投中标的项目，预计在2018年9月底至12月底之间陆续并网投运。目前，江苏、内蒙古、吉林、山西等项目已经开工建设,其余项目也已进入施工准备阶段。但是，国家电投项目推进的整个过程中也遇到了项目用地和送出工程上的困难。
部分项目用地与招标文件的差距较大，土地性质不明确，需要另行落实可以使用的土地，个别项目突然调整了征地用地租金标准，增加了项目推进难度;送出工程方面，部分项目的送出工程建设进度也影响项目推进。值得庆幸的是，记者从国家电投方面了解到，通过国家能源局、地方政府、国家电网、投资企业等多方协调，共同努力，以上问题已经逐步得到解决。而作为在格尔木基地投出最低价的三峡新能源，对于光伏领跑者也有自己的见解。
三峡新能源计划发展部主任刘姿对记者表示：“我们并没有极力追求低价，而是进行合理市场竞争，包括渭南基地，中标的价格都偏高。
青海格尔木基地的项目之所以投出了最低价，是因为我们认为这是最合适平价上网的一个基地。”诚然，格尔木基地的资源条件可谓绝佳，支架不需要架高，不使用跟踪支架的情况下发电小时数是1900小时，使用跟踪支架，并使用双面组件则能达到2200小时的发电量，即便考虑10%的限电，在投出的电价情况下也能达到收益水平要求。而土地是零地价、零税费，招标文件里承诺的所有的送出费用也都是由电网承担。
但是这些都是建立在边界条件能够真正落实的前提下，如果频繁发生土地、税费上的变化，那么对于央企来说将是难以承受的变化。同样，对于资源条件并不是很好地基地项目，也有企业称不倾向于报低价的原因是考虑了后期的种种边界条件的变化给收益带来的影响。刘姿告诉记者：“三峡新能源对于光伏领跑者项目是按常规项目进行竞标的，并没有降低收益水平，任意调整一个条件，都可能导致项目不能满足集团公司的要求。”“光伏项目的盈亏决定于前期的投入情况，所以我们也讲出生决定一生。”中广核新能源板块投资并购部总经理张超群对记者表示。
叁丨下一步领跑
2018年下半年，根据“531新政”中的规定，第四批光伏领跑者会适时启动。且按照国家能源局下发的《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》要求，第三批领跑者会有奖励的额度，2017年剩余规模作为激励机制预留规模，根据评估情况对按要求按期并网发电、验收合格且优选确定的电价较光伏发电标杆电价降幅最大的3个基地增加等量规模接续用于应用领跑基地建设。
“531新政”后，光伏市场萎缩，光伏领跑者已然成为最后的规模发展市场。虽然目前分布式光伏正在加速发展，但是一定程度上相对分散，规模化对成本的下降空间仍然很明显，比如说配套的升压站，包括施工方的成本都会因规模化而大大降低。整个集中管控，以及运维管理成本都会降低。
经过几批光伏领跑者之后，所有的玩家已经习惯了竞价的游戏规则，且随着无补贴项目时代的迫近，光伏领跑者将成为常态，下一步需要做的更多的可能是边界条件的明确和严格执行。张超群告诉记者：“实际上光伏和风电项目后续在某些地区可以实现或者接近平价上网。现在公布的基地价格已经非常接近，发电侧基本可以做到。
但是价格降下来，还是需要一定的规模，因为平价上网还是要借助规模效应。在一些合适的区域，只要符合环保，电网规划，市场化的项目不应该受到限制，现在还是有一定的限制。”对于下一步领跑者的发展期望，更加地公正，真正履行各自的承诺无疑仍然是最大的诉求。推进法制化，运用法律给光伏行业保驾护航，明确项目建设的边界条件，并严格执行。规范电网企业，还有地方政府的行为，严格执行光伏预警的机制，保障性收购办法，履行消纳的责任。在招投标时承诺的送出线路、升压站的建设运维，应该按照承诺来实施，不能说变就变。同时要严格限制交易的价格和电量的随意调整，因为如果价格过低或者市场化交易电量过多，在补贴不变、标杆电价降低的情况下就相当于变相的降低了电价，收益就会受到很大的影响。而对于电费结算不及时的问题，还是应该以当时约定的条件尽快进行结算，不能拖欠太长时间。
据记者了解，第二批光伏领跑者济宁的项目就已经出现了相应的问题，地方政府对企业征收土地使用税了，否则对于没并网的项目采取不予并网的手段，甚至于封账号。刘姿告诉记者：“能源局对领跑者项目要求很严格，明确提出优选文件中确定的责任义务不能随意调整，并进行相应监管，增强了我们对项目的信心，我们也相信地方政府会遵守招标文件的承诺，维护良好的投资环境，不会单方面更改条件，导致被责罚。”
国家电投方面则建议：光伏领跑者要做好项目前期规划设计，项目招标前落实土地的性质，周边环境保护区的边界，制定详细的送出方案。招标后严格按照前期规划设计执行，确保项目顺利实施。此外，各方还要共同努力减少非技术因素对项目的影响。在项目招标前规范土地使用费用和其他费用的收费标准，为充分竞争创造良好的营商环境。同三峡新能源一样，国家电投也提出要加强闭环监管，建立领跑者项目监管体系。
加强领跑者项目后续的评估和监管，对投资方的项目运营建立全周期的动态监管体系;对地方政府，要明确相关责任，建立监督机制。
