作者为北京先见能源咨询董事长：彭立斌
近日，国家能源局下发关于征求光伏发电相关政策文件意见的函，要求针对《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》和《分布式光伏发电项目管理办法》两份文件征求意见。这是2013年7月份以来第一次出现了光伏行业负面的政策信号，就是要严控光伏装机的规模。如果分布式发电市场化交易不能推广，如果《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》(征求意见稿)(以下简称356号文)不能出台，那么光伏行业发展会进入非常大的低谷。
一、配电网改革与光伏发展互相成就
3月20日，国家发展改革委办公厅颁发了356号文，轰动了整个电力行业。其改革尺度之大，出乎意料。虽然我们在去年预计2018年可能会迎来输配分离的改革，但仍然被这个文件冲击力所震撼。尽管这是意见稿，不一定印发，但也有可能实施，有可能个中内容会有很大的修改，但是文件内容反映的未来发展方向是不言而喻的。
首先，文件说明配电网的行业壁垒大开。文件对配电网存量和增量的范围、规划、区域划分、区域布局、市场准入等规定都有非常大的突破，尤其首次提到鼓励电网存量配网进行转增量配电网试点的条款，正式拉开了输配分离的序幕。以前电网的存量配网是不动的，也不在改革范围。
其次，在规划方面，明确由地方政府的能源主管部门来制定规划。以前我们说，电网企业做规划，然后由地方政府批准，现在的规划不应委托电网企业或者任何潜在投资主体代为履行，就是说电网不能够主导规划，只能提建议。
最后，文件还界定了电网企业的存量资产参与增量配电网试点改革的三种方式，一是通过股权合作等方式成立产权多元化公司经营配电网，就是不能独资;二是由增量配电网项目业主对电网企业存量资产进行收购;三是由电网企业将存量资产租赁给增量配电网项目业主;四是法律法规规定的其它方式。值得注意的是，文件鼓励增量配电网项目业主在配电区域依托资源条件和用能需求建设分布式电源。这与光伏行业发展有直接关系。
可见，即使电网的存量配电网都要拿出来做增量配电网改革，原来在增量配电网改革中的电网障碍将大大减少。根据这个趋势分析，分布式能源会成为配电网的重要支撑。因为作为政府管制业务的配电网，配电网的运营者要追求更高的投资回报，就必须在服务区域内最大限度地降低电源成本，为终端销售电价的商业安排提供最大的空间。目前，分布式能源将是未来降低供电成本最重要的途径，光伏电站更是配电网公司降低电源成本的首选措施。因此，在配电网改革的过程中将极大地促进光伏产业的发展，配电网改革跟光伏产业发展一定会互相成就。
二、光伏电站有条件去补贴而存活
尽管《关于完善光伏发电建设规模管理的意见(征求意见稿)》要严控光伏电站的规模，实际是严控光伏补贴电站的规模，但并不控制去补贴的电站规模。未来在配电网中集中式、去补贴的光伏电站将蓬勃发展，政府也支持通过就近消纳和用户侧平价上网方式来发展风光可再生能源。
目前，我们在几个配电网项目的规划设计中，标配500兆瓦以上装机规模的可再生能源作为配电网的支撑电源点，预计随着存量配网的进一步放开，所有配电网运营企业都将尽量建设集中式的用户侧就地消纳的光伏电站。这就是要通过分布式发电市场化交易、配电网改革来大量提升光伏电站装机量的迫切需求。因为不涉及到补贴，而且可再生能源都在配电网里消纳，这受国家政策鼓励。
同时，能够建设光伏电站的土地资源将会成为配电网运营企业争夺的对象。
这些光伏电站彻底摆脱补贴也能生存，去年分布式光伏迅猛发展，有很多已不是冲着补贴去的。我们算过，在中东部和华南地区，在用户侧平价上网的情况下电站可以不要补贴存活。只是大家因为拿惯了补贴，突然没有了就觉得有点不习惯。
同时，我们预计，由于分布式能源的灵活调动和使用，配电网区域内的隔墙售电将成为电力交易的常态。配电网运营企业会自发为隔墙供电提供结算和接入服务。此外，光伏+储能有可能成为配电网的标配，如果大电网在系统备用方面的服务很难到位，储能就会成为配电网保证安全供电的首选。
三、配电网改革对光伏行业的风险
配电网改革对光伏行业的风险是存在的。
第一是小垄断下不同投资主体的公平上网风险。配电网改革事实上是将原有的电网大垄断机制改成小垄断机制，为了追求更高的投资回报，绝大部分的配电网企业会朝着发配售一体化综合发展。在现阶段监管体系还没有完整建立的环境下，配电网运营企业仅有配电网业务属于管制业务，可能会不合理地压低其他电站的上网电价，减少非自营电站的利用小时数，阻止其他竞争性业务等，让其他光伏电站遭受不公平待遇。
第二是配电网改革后终端电价下降的风险。配电网改革之后，电站之间竞争和提高区域用电负荷，有可能将电价作为一个招商条件，逼迫电价呈现逐年下降的趋势，这会使得光伏电站电价体系受到严重挑战。一方面屋顶业主会要求电站方提供价格更低廉的电能，另一方面，配电网运营企业也会要求电站业主提供价格更优惠的电源。这将使得原来光伏电站投资主体的投资回报受到严重损害。未来分布式光伏电站的投资主体可能有两个选择，一是选择去做配电网，另一个选择可能是把电站卖给配电网，这个过程中会有很多博弈，影响整个配电网效益。
第三是高比例光伏电站接入的系统安全风险。配电网改革全面启动后，高比例的光伏发电装机接入电网会成为常态，由于投资和逐利的驱动，初期的投资方基本不考虑电网安全和运行稳定性，盲目上马光伏电站。因为去补贴之后规模不受控制，只要有利润，光伏电站的装机规模是不可限量的。如果356号文发布，预计2019年光伏装机规模有可能到60GW。建议地方政府在制定配电网规划时严格论证消纳比例和配电网安全风险防范问题，把风险扼杀在无形之中。
(本文根据作者在2018第三届世纪光伏大会上的发言整理)
原文首发于《电力决策与舆情参考》2018年5月25日第19期
