说明：本文为个人分析，有不当之处，欢迎批评指正，参与探讨。
2013年及以前，光伏项目只需要省里核准即可，是不需要规模指标的。
2013年8月29日，国家能源局关于印发《光伏电站项目管理暂行办法》的通知出台，标准着国家正式开始对光伏项目进行规模管理，即只有获得有限的国家规模指标的光伏项目才能拿到补贴。
从2014~2016年的三年间，国家共发放了86.79GW的光伏规模指标，其中：
地面电站累计75.11GW，包含普通地面电站，36.45GW；领跑者基地，6.5GW；集中式扶贫电站，2.98GW；示范项目，6.2GW；基地或调整22.98GW。
分布式在2014、2015年需要指标，2016年不受指标限制单独批复了扶贫分布式，这几项的累计指标为11.68GW。
具体如下表所示。各项数据的来源，在指标详解中进行说明。
表1：2014~2016年的光伏规模指标（单位：万kW）
2013年底，我国光伏累计装机为28.05GW，其中地面电站16.32GW，分布式3.1GW；截止2017年6月30日（由于2017年指标尚未下发，并网项目均未使用2017年的指标），我国光伏累计装机101.82GW，其中地面电站84.39GW，分布式17.43GW。因此，2014到2017年上半年，共并网了68.07GW地面电站。
2014~2016共批复了75.11GW的地面电站项目，实际并网了68.07GW的地面电站，中间差值为7.04GW，主要差异产生在：
1）地面分布式项目也需要指标
电压为35kV以下、规模为20MW以下的农光互补、渔光互补项目为地面分布式项目，在年底装机规模统计时计入分布式光伏项目。据某机构分析，2017年中已并网的17.43GW分布式中，约有8GW左右为这类需要指标的地面分布式。
然而，这类项目需要规模指标。因此，实际需要规模指标的并网项目规模肯定大于68.07GW，大约为76GW。
2）示范项目、基地项目
安徽金寨、河北张家口、准东基地、河西走廊基地等批复的总规模较大，但是多年实施，目前许多尚有很多指标未分配、使用。
3）领跑者项目
据统计，第二批领跑者项目截止2017年6月底，并网总规模约为1GW，即约有4.5GW的指标尚未使用。
综上所述，
2014~2016年下发的75.11GW的规模指标中，截止2017年6月底，实际分配、使用的约为70GW。
2014~2017年上半年全国并网的项目，大约有76GW需要规模指标。
因此，大约有6GW左右无规模指标。
2014~2016年光伏指标详解
1、2014年的指标
2014年1月17日，国家能源局下发《关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》（国能新能〔2014〕33号），下发了我国第一批光伏规模指标，总规模为14.05GW，包含8GW分布式、6.05GW的地面电站。但2014年之后，分布式光伏开始不限规模指标。
二、2015年的指标
2015年，国家累计批复了32.6GW的指标，具体如下。
2015年3月16日，国家能源局下发《关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能[2015]73号），下发了17.8GW的规模指标，包含1.5GW的扶贫指标，地面电站和分布式光伏的指标合并在一起。
2015年6月19日，国家能源局下发了《关于同意山西大同沉陷区建设国家先进技术光伏示范基地建设的复函》（国新能源〔2015〕222号 ），批准了首批光伏领跑者基地，总规模为1GW。
2015年6月29日，国家能源局下发了《关于甘肃省河西走廊清洁能源基地建设方案有关事项的复函》（国能新能〔2015〕224号），单独批复了1.5GW的规模指标。
2015年9月24日，国家能源局根据上半年的装机量情况，下发了《关于调增部分地区2015年光伏电站建设规模的通知》（国能新能〔2015〕356号），将当年的指标调增了5.3GW。
2015年11月12日，国务院批复了《河北省张家口市可再生能源示范区建设行动计划（2015-2017年）》，单独给张家口批复了2015~2017年风电2.6GW，光伏3GW的规模指标。
2015年11月16日，国家能源局下发《关于准东新能源基地规划建设有关事项的复函》（国能新能〔2015〕414号），单独批复了2.5GW的指标。
三、2016年的指标
2016年，国家累计批复了40.14GW的指标，具体如下。
2016年1月12日，国家能源局下发《关于支持安徽省金寨县创建国家高比例可再生能源示范县的复函》（国能新能〔2016〕9号），给金寨县单独批复了3.2GW光伏发电、0.8GW风电指标。
2016年6月3日，国家能源局下发《关于下达2016年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能〔2016〕166号），给予12.6GW的普通地面电站规模指标，5.5GW的领跑者规模指标；普通分布式光伏项目不限规模指标。
2016年10月17日，国家能源局、国务院扶贫办联合下发了《关于下达第一批光伏扶贫项目的通知》（ 国能新能[2016]280号），给光伏扶贫单独下达了2.98GW集中式地面扶贫电站、2.18GW分布式村级扶贫电站。
2016年12月22日，国家能源局发布了《调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》，据不完全统计，16省增补总规模达12.71GW，并单独给金寨调整了0.97GW，累计13.68GW，均为需要指标的地面电站。
