日前，国家林业局在向河南、四川省林业厅印发的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的复函》(以下简称《复函》)中明确规定：对于天然林资源保护工程区的宜林地，可根据本地光伏产业发展规划用于建设光伏电站。
据了解，2015年12月，国家林业局在下发的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(以下简称“153号文”)中明确指出，对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，可采用“林光互补”的用地模式。
首次从国家层面明确了宜林地可用于光伏电站建设。《复函》进一步放开宜林地对光伏电站开发建设的闲置，对“林光互补”来说，又释放了一个非常积极的信号。
推动光伏在宜林地的发展
曾有业界人士吐槽：“建光伏电站要是解决了地的问题，其他问题就都解决了。”不容否认的是，现在的光伏建设用地确实越来越紧张，长期以来，未开发利用的宜林地如果能建设光伏电站，对于用地紧张的光伏来说是一件非常好的事情。
早在2013年，国务院在出台的《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》中就明确提出，对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的适度倾斜，另外，在2015年9月18日，国家发展改革委等六部委在出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中也明确提出，光伏、风力发电等项目可使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地。
“153号文出台之前，虽然国家和地方相继出台了一些政策，但是在实践中，国 土资源部确认荒山、荒地是未利用地，然而在林业局备案却是宜林地，致使出台的一些利好政策无法落地，使得用地难度大幅度增加，成本骤然升高，给光伏电站的开发建设带来严重障碍。”业内人士告诉记者，之前很多光伏项目虽已取得立项手续，但因项目拟使用荒地存在“涉林”问题导致迟迟无法开工，甚至最终搁浅，开发商的投资热情备受打击。
此外，最近几年，随着西部大型光伏地面电站弃光限电、并网消纳等问题愈发严重，光伏电站开发开始向中东部转移的迹象越来越明显，在转换过程中一定会遭遇林地，由于长期以来宜林地成为光伏电站开发商不可触及的红线，不少光伏投资者都曾有望“林”兴叹的经历，一定程度上影响了光伏东进的进程。
基于以上原因，国家林业局出台了“153号文”，如今在《复函》中又放开了天然林保护区内的宜林地，毋容置疑，上述政策结合在一起必将加快光伏在宜林地的发展速度。
面临个性和共性的发展问题
记者了解到，“153号文”第一次出现“林光互补”的正式提法，而这一提法衍生自“农光互补”，目前“林光互补”虽然处于起步阶段，但在发展中一些个性和共性的问题逐一涌现出来。
[pagebreak]按照“农光互补”的标准，企业只需在农业大棚、鱼塘、滩涂上方安装光伏组件即可，但林业明显与农业形态有着不同的个性，根据规定，宜林地与光伏产业的结合，首先要以林为主，寻找合适的模式推进光伏地面电站的建设。另外，对宜林地 来说，若不改变土地的使用性质，在具体操作上将非常模糊和缺乏指导性。
“根据‘153号文’，只要小于30%的覆盖率，无论是高大林木还是低矮灌木都可以作为光伏电站用地，该文的下发使‘林光互补’迈出了重要一步，但在不改变土地使用性质的情况下，如何处理区域中的较大树木，或对低矮灌木地来说，光伏板下如何种树，这些具体问题目前都还留有较大的操作空间，一旦与林业部门协调不好，企业在林地上建设光伏电站依然会举步维艰。”一家参与“林光互补”工程的企业相关负责人对记者感慨地说。
共性问题如开发成本高，同时这也是“农光互补”面临的难题之一。
据了解，去年12月，财政部和国家林业局在联合发布的《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》中明确规定：宜林地的增收标准由每平方米2元调整为不低于3元，灌木林地、疏林地、未成林造林地则由每平方米3元调整为不低于6元。
记者算了一笔账，以一亩宜林地666平米、每平方米3元计算，这笔支出费用近2000元/年，租赁成本比之前每平方米2元增加约50%。这对本已薄利状态的光伏电站建设来说很不利。
先行地区成功经验可借鉴
虽然面临不少问题，但目前我国一些“林光互补”先行地区还是积累了不少成功经验，这些经验值得其他地方借鉴。
张家口作为全国首个可再生能源示范区，去年11月经国家林业局同意，河北 省林业厅批复在该市开展光伏林业试点。
为了解决在“林光互补”试点地区如何种树的问题，张家口在光伏林业项目实施中，首先保证占用林地性质不改变，按照造林面积和光伏电站面积各50%的比例，在光伏板间及光伏板下种植灌木或者亚乔木的方式进行建设，所栽植的林木归原林权主所有，在租赁期内林木由企业管护，租赁期结束后企业将林地及林木一并移交给林权主。
如今“林光互补”已成为张家口独具特色的一种造林模式。目前，张家口8个县区的16家公司拟建设光伏林业项目，占用宜林地1.13万亩，今年可完成5059亩绿化任务。
另外，大同作为国家首批新能源示范城市，为促进先进光伏产品应用和产业升级，实施了“林光互补”一体化发展模式。
据了解，大同市经过综合考虑，决定在采煤沉陷区林木蓄积量较低的林地建设“林光互补”电站，并规定：光伏企业在这些林地上开工建设前需缴纳林业生态恢复保证金，标准为3000元/亩，林业生态工程达到标准要求后退还，保障项目后期生态修复的资金需求。这种模式在一定程度上降低了企业在林地上建设光伏电站的成本，对采煤沉陷区治理和生态建设起到了示范作用。目前已在天镇县和南郊区实施了样板工程，并取得积极成效。
“张家口、大同等地的成功经验为规范我国光伏发电用地，明晰林业用地使用条件和使用标准提供重要参考样本。同时还为我国光伏发电在荒山、荒地综合利用、生态林业等方面发挥综合效益提供推广经验。”国家发展改革委能源研究所的相关专家告诉记者。
