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我国分布式光伏发展现实困境与路径研究(下)

国际太阳能光伏网  来源:南方能源观察  日期:2019-07-05
   从我国的法律政策体系来看,有关于发展可再生能源产业的多为部门规章、地方政府规章、非规范性文件等,低位阶法律法规居多,可再生能源产业的发展大多依赖于政府政策的出台与调整。而政策与法律相比具有不稳定性,市场导向性强但变化快,对行业来说,政策文件是行业发展的风向标,依靠政策性文件来确定今后的重点发展方向即财力的重点投入点,然而政策变化之快,使得行业的发展也具备了不稳定性,增加了行业投资的风险。

  不论是从政府行政行为基本原则方面来看还是从“531新政”产生的实际效果看,“531新政”的出台是不合理的,或者说是不合时宜的,不仅影响了分布式光伏产业的发展,而且容易引发社会对政府的不信任。

  何去何从:“531新政”后的分布式光伏产业

  一、分布式光伏补贴取消的理想条件

  (一)健全的分布式光伏行业市场:配额制+绿色电力证书制度

  在很早之前,可再生能源配额制就被学界以及业界所呼唤,但迟迟没有出台,如今尚停留在征求意见阶段,并未出台明确的法律法规;绿色电力证书制度目前也仅停留在试行阶段,且效果并不理想。《试行绿色电力证书自愿交易制度的通知》明确于2018年适时推行绿色电力证书强制性交易制度,而今已是2019年初,并未见相关政策文件出台。在配额制、绿证制度明确后,企业可因此获得相应收益,逐渐减小对国家补贴的依赖。[4]

  (二)完善的分布式光伏法律体系:高位阶法规+地方规章

  法律是产业运行发展的重要保障,法律维护着行业发展的秩序,分布式光伏产业的健康发展同样离不开法律的保障。

  纵观我国分布式光伏行业相关法律法规,其具有以下特点:首先,缺失系统完整的指导分布式光伏产业发展的法律,分布式光伏产业涉及众多方面,而我国仅针对分布式光伏发展的各个方面作出了具体规定,比如对分布式光伏用地政策的规定、相关补贴的规定、发电项目的规定等,缺乏统一的行业发展规划与法律法规;其次,分布式光伏法律法规位阶较低,与分布式光伏产业发展相关的法律多为相应的政府政策,其法律位阶低,这就导致分布式光伏政策法规变化无常,致使分布式光伏行业发展缺乏稳定性与确定性。

  此外,各地分布式光伏产业发展相关政策规定有较大差别,随着分布式光伏行业的市场化不断发展,有差别的地区政策容易引发地区分布式光伏产业发展不公平以及垄断、不正当竞争等问题。

  因此,有必要将长久性分布式光伏发展政策上升为具有较高位阶的法律法规,确保分布式光伏行业发展的公平性与稳定性。

  1.立法原则

  (1)稳定性原则。

  相对稳定的秩序需要相对稳定的法律来实现,分布式光伏行业的稳定性发展需要依靠稳定性的法律来保障,低位阶法律市场导向性强但变化快,对行业来说,政策文件是行业发展的风向标,依靠政策性文件来确定今后的重点发展方向即财力的重点投入点,然而政策变化之快,使得行业的发展也具备了不稳定性,增加了行业投资的风险。此次“531新政”充分体现了分布式光伏产业政策的不稳定性,并带来了一系列负面影响。因此,在制定分布式光伏行业发展规律及相关法规政策时,要坚持稳定性原则。

  (2)与WTO规则衔接原则。

  “531新政”的出台,使得国内分布式光伏市场陷入低迷状态,国内市场需求因而急剧减少,反观国际市场却具有极大的需求,而随着我国加入世界贸易组织后,国家贸易迅速发展,但由于法律政策、观念的不同,在拓展海外市场同时,我国的分布式光伏企业遭受了诸如反补贴调查与诉讼等法律纠纷,且结果往往是我国企业败诉并承担败诉的不利后果,即便胜诉,反补贴调查或者诉讼也阻碍了我国分布式光伏企业在国外市场的发展。因此,在制定分布式光伏产业相关法律法规政策时,要兼顾海外市场,与WTO贸易规则接轨,减少我国企业遭到调查与诉讼的几率。

  2.立法具体实践

  (1)制定单行法——统领分布式光伏产业发展。

  涉及到分布式光伏产业的政府主管部门众多,具体有国家发展与改革委员会、能源局、财政部、国土部等众多职能部门,各职能部门各司其职,仅就自身部门职能范围内的相关事项作出规定,缺乏统一性与系统性,各部门相互推诿,责任难以界定清楚,甚至出现相互矛盾的现状。因此,建议由全国人民代表大会常务委员会制定《分布式光伏行业发展法》这一单行法,为各部门及各地方政府制定与出台行业政策法规提供指导。

  (2)出台部门规章、地方政府规章——细化分布式光伏产业发展。

  高位阶法律虽然具有稳定性,但是其具有滞后性并缺乏灵活性,而市场发展瞬息万变,因此,负责发展分布式光伏行业的各部门及各地方政府,应该在法律范围内,依据市场发展实际情况,制定本部门、本行政区域内发展分布式光伏产业的具体细则。

  二、“531新政”后分布式光伏产业发展的具体路径

  (一)推进固定电价转向度电固定补贴

  无论从电力市场角度还是从行业发展的阶段,标杆上网电价政策都走到了要改革的路口。现有的标杆电价是通过“装机成本+合理收益”倒推出来,在行业发展早期,固定电价对投资收益的保障很有必要。

  但随着市场规模越来越大,成本下降比预期要快很多,电价下降速度慢于成本下降速度就会出现大量装机,补贴资金如果无法增加来源,就会出现缺口,规模越大,缺口越大。在这种情况下,应尽快进行电价政策改革。

  国家可以将固定电价补贴转向度电固定补贴,即从“国家每度电给补到多少钱”变成“国家每度电补多少钱”。另外,还可以通过规模来指导电价的下调,而不是通过固定的时间节点来下调。比如,可以在0.37元每千瓦时的电价有15吉瓦的新增规模,一旦新增量达到之后,电价继续下调一档,以此递减补贴数额。[5]

  (二)加快分布式发电市场交易化进程

  2017年,国家出台了分布式发电市场化交易试点文件,打破了以前只能由电网收购电力的模式,对分布式电源来说,售电对象得到扩展。市场化交易最大的好处是在一定程度上分散风险,降低对补贴的依赖。由于光能分布不均、各地经济发展水平不一,要尽早实现分布式光伏跨区售电,扩大区域内分布式光伏的交易市场。

  (三)加强行业监管

  引入民间资本的同时,要加强对其进入售电市场的监管。电力属于国家基础性行业,在缺乏国家公信力担保的情况下,需要外界加强对民间资本的监管。除了国家出台相应法律法规对分布式光伏民间资本进行监管外,应建立分布式光伏售电行业协会,加强行业自律性。

  (四)拓展海外市场

  在“531新政”的影响下,国内分布式光伏市场不甚乐观,然而,海外分布式光伏市场却有极大的需求。据统计,印度政府计划到2022年实现100GW的装机目标,包括40GW太阳能屋顶发电和60GW大中型太阳能并网项目;欧洲市场的价格保护在逐步降低,使得当地的一些项目逐步得到释放,预计2018年新增装机在11GW,高于去年装机的约8GW;澳洲已发布相关火电厂关闭计划,光伏发电需求增长加快;拉美地区大部分国家采取市场化机制,目前电价水平可满足一定的收益要求,银行愿意提供融资,其中,智利和墨西哥需求增长较快;国际低成本资金推升了中东地区光伏电站的建设。随着海外市场爆发,预计2019年全球新增装机有望恢复到2017年的水平。[6]

  因此,我国分布式光伏产业除了关注国内市场外,应该将目光投向国际市场,积极拓展海外分布式光伏设备安装、销售业务。

  (五)提高公众接纳意愿

  在调研农户分布式光伏安装用户时,多数农户是村委干部或者村委干部相关人,他们一开始并不愿意接受在自己家的屋顶上安装光伏,理由包括破坏风水、不美观甚至怀疑是骗钱的,但当他们真正安装分布式光伏电板,售电获得收益的时候,态度发生了转变。无论是分布式光伏从业者还是政府,都有必要借此契机,加大对分布式光伏的宣传,利用先安装分布式光伏用户的传播效应,提高民众对分布式光伏的接纳度。
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