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我国分布式光伏发展现实困境与路径研究(上)

国际太阳能光伏网  来源:南方能源观察  日期:2019-07-05
   “531新政”出台后,一石激起千层浪,在业界引起了强烈的反响,中国石油大学(华东)调研小分队围绕分布式光伏补贴取消的影响这一主题,集中对山东省青岛市西海岸新区的分布式光伏发展情况做了调研,通过走访企业、国网电力公司、村镇农户等不同主体,对区内分布式光伏的发展及现状做了详细的调研,在对调研内容进行分析的基础上,论述“531新政”的影响以及政策合理性,并从市场与法律两个层面阐述分布式光伏补贴取消的理想条件,围绕售电规则改变、行业监管、海外市场拓展以及提高公众接纳度等几个方面对分布式光伏行业未来出路做了探究。

  对取消光伏行业补贴的探讨

  一、取消补贴对分布式光伏行业的影响

  分布式光伏补贴的取消在业内一石激起千层浪,对整个行业造成了巨大的冲击,许多分布式光伏企业在此时倒闭退出或者选择转型,而“531新政”对分布光伏行业来说既有利也有弊。

  (一)补贴取消对行业的负面影响

  在调研过程中,某新能源企业相关负责人指出,“531新政”对整个光伏行业来说具有很大的冲击性,很多企业因此倒闭,好一点的考虑转型继续维持,也有的企业仍在观望。补贴的退出,对于企业来说,直接的后果就是从事分布式光伏制造、安装的企业急剧减少,由此引发了员工失业,债务纠纷,投资商违约、施工方违约、组件逆变器等设备方违约、零部件违约等等一系列社会及法律问题,好多负责分布式光伏安装的公司无法要回工程款,欠下了巨额债务,对于银行的贷款一时也无法偿还,只有选择破产,变卖拍卖厂房及设备偿还债务。同时还可能波及相关配套行业,如玻璃、背板、加工设备等行业。

  新政出台后,光伏系列股全线飘绿,7家光伏企业一天之内跌去了逾600亿的市值。且引发了从业者对光伏行业的担忧,人们不敢再去投资,有些已经建好的项目也因此搁置而无法上网,损失更大

  (二)补贴取消对行业的积极影响

  补贴的取消引起了社会各界的广泛热议,尤其遭到了光伏行业的反对,在此我们也应该思考一个问题,为什么多数企业在补贴取消以前都盈利且盈利不断上升,新的光伏项目不停上马,光伏产业一派繁荣,而光伏补贴一取消则毫无招架之力?

  1.提升行业竞争力

  光伏行业本身的发展并不是由于其自身具有极大的优势与竞争力,而是借助外力发展的,外力一旦撤出,那么其自身的问题就暴露无遗,无论今后会不会再有补贴,“531新政”对分布式光伏企业来说是一面照妖镜。让企业对自身的发展现状有了明确的认知与定位,并且无论是否继续执行“531新政”,“531新政”对企业来说是国家取消分布式光伏补贴的信号,可以合理预测分布式光伏行业未来的发展趋势,且“531新政”对整个行业来说,具有优胜劣汰的作用,可以充分筛选掉众多不良企业,净化分布式光伏产业环境。

  2.减少国外反补贴调查

  我国的分布式光伏产业由于在补贴政策的扶持下,成本低廉,在全球市场上具有较强的竞争力,这引起了国外同类产品经营者的不满,因此联合起来对我国的分布式光伏产业提出反补贴调查,增加了企业的交易成本和交易难度,阻碍了我国分布式光伏产业在海外市场的发展。补贴的取消可以降低我国分布式光伏企业在国外被诉的概率,从而促进分布式光伏企业在国外市场的发展。

  二、分布式光伏补贴取消合理性分析

  “531新政”的出台虽然遭到了业界的诟病,但是分布式光伏平价上网、补贴减少甚至取消是分布式光伏产业发展的趋势,除了一味排斥“531新政”,我们也要分析分布式光伏补贴现在或将来取消的必要性与合理性。

  (一)分布式光伏补贴取消合理性推敲

  1.补贴缺口日益扩大

  2014年以后,分布式光伏装机量迅速增多,规模越来越大,且《电力行业“十三五”规划》提出至2020年分布式累计装机规模达60GW。同样的,《能源发展“十三五”规划》提出,到2020年光伏装机量达到1.05亿千瓦,发展重心在分布式光伏。自2017年1月1日起,光伏标杆上网电价下调,但分布式光伏发电补贴标准不做调整。在多项利好政策的推动下,2017年被业内看作是分布式光伏发展的元年。而2018年7月30日,来自国家能源局能源形势发布会的信息显示,2018年上半年我国新增装机24.3GW,和2017年同期相比,基本持平;但近日国际研究机构GTM research发布的最新报告却显示,2018年中国的光伏需求预期将从48.2GW下降至28.8GW,降幅超过40%。也就是说,2018年下半年,我国光伏新增装机可能仅有4.5GW,而2017年下半年,这一数据还有约19GW。[1]

  截至2017年底,累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元,其中光伏补贴缺口455亿元(占比约40%),且呈逐年扩大趋势,目前已超过1200亿元,直接影响光伏行业健康有序发展。如果这种超常增长继续下去,财政补贴缺口将持续扩大,会对行业发展带来更加不利的影响。

  从国家层面看,可再生能源补贴缺口持续扩大,国家财政压力不断增加,无法支付日益高涨的补贴金额。从分布式光伏行业看,分布式光伏产业的迅速发展依赖于国家的高额补贴,无法形成自身真正的竞争力。同时,在调研过程中,有电力公司表示其一直在垫付光伏补贴,粗略估计数额已累计有上亿元,公司面临巨大的财务压力。

  因此,有必要减少甚至逐步取消分布式光伏的补贴,以促进分布式光伏产业提升自身竞争力,摆脱对补贴的依赖。

  2.分布式光伏企业良莠不齐

  随着分布式光伏行业的蓬勃发展,出现了各种各样的发展形式,因此鱼龙混杂,甚至出现了骗补现象。举例来说,分布式光伏与农业的结合,即,将分布式光伏电板安装在农业大棚顶,仅茶叶和蘑菇这两种不需要光照的农作物才适合安装此种电板,对其他的农作物来说,无论如何调整安装方式,始终妨碍农作物的生长。而适宜茶叶和蘑菇生长的区域光照条件比较差,不适宜安装分布式光伏电板,如果在其他农作物大棚顶安装,要么是在安装前缺乏利弊分析,要么就属于骗取补贴。调研表明,部分地区存在地方政府为了业绩,盲目上马新项目的现象。

  3.分布式光伏产业成本持续下降

  中国目前分布式光伏行业的成本在持续下降,中国光伏行业协会统计,2007—2017年,光伏组件和系统价格下降幅度约为90%。如今中国光伏组件的生产成本已降至近2元/瓦,系统设备投资已降至近5元/瓦的全球领先水平。因此,从成本角度来看,分布式光伏补贴是可以逐步取消的。[2]

  (二)“531新政”出台的合理性探讨

  在调研过程中,光伏企业认为“531新政”是国家的失信行为,“531新政”违背了行政机关的信赖保护原则,在现代法治国家中,诚实信用原则已经被作为政府行政的基本原则得到认同。有的学者认为,信赖保护原则是指公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应得到保护,行政机关不得随意变动这种行为,或者如果变动必须补偿对方的信赖损失;有的学者认为,信赖保护原则是指行政主体应当确保行政管理活动的稳定性与连贯性,保护相对人对行政权力正当合理的信赖,即行政主体不得随意变更或撤销已经生效的行政行为,如果因公共利益确需改变或撤销原行政行为的,对于由此给相对人造成的损失应当给予相应的补偿。[3]

  回顾近几年来国家出台的一系列分布式光伏补贴政策不难发现,国家一直在鼓励、支持分布式光伏的发展,而且做出了光伏补贴20年不变的政策,很多企业基于对政府政策的信任,采购了分布式光伏原材料,签订了分布式光伏土地、屋顶租赁合同、建设合同,甚至有的分布式光伏已经安装完毕,只等发电上网,而“531新政”的突然出台,使得这一系列生产活动停滞不前,货物材料堆积,价格下跌,交易纠纷层出不穷,使原本有序的分布式光伏产业一时间乱了秩序。虽然“531新政”规定了各省可以根据本省的实际情况,出台相应的补贴政策,但并不是所有省市都出台了分布式光伏补贴政策,有的省份截至目前尚未对“531新政”做出任何回应,这使得全国分布式光伏产业的发展出现了不平衡,更给分布式光伏电力的跨区交易增加了成本和难度。
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