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“退坡机制”下,光伏市场的未来何去何从?

国际太阳能光伏网  来源:能源微报  日期:2017-10-10
  我国光伏市场的发展,长期以来都在很大程度上依赖激励性政策。了解国家对于光伏行业的政策与补贴情况,有助于梳理光伏行业的发展历史,也利于光伏企业展望今后的发展方向。
 
  如果从政策和补贴的角度来看,中国光伏市场的发展应该可以划分为三个阶段,第一阶段是”科研示范及无电地区刚性市场需求”阶段:从上世纪七十年代始,光伏技术开始在地面得以应用,首先在无电地区以解决基本生活、生产用电的小型独立光伏系统的科研示范试点、随后由政府推动的无电县、无电乡、无电村的通电建设工程,使得户用光伏系统、离网光伏储能或风光储互补离网系统、特殊用途的光伏独立电源系统等技术产品得到推广应用。在政府投资和国际合作援助项目的拉动下,我国光伏较早进入了一定程度上的商业化发展的阶段,光伏产品主要满足刚性市场需求。2006年1月1日,我国《可再生能源法》正式颁布实行,但在此后的3年里,光伏在政策上采取以一事一议方式支持光伏并网技术的示范,并没有得到实质性发展,市场规模和影响力也很小。第二阶段是“政策激励和扶持下的光伏并网市场应用”阶段:2009年,随着“金太阳”示范工程的实施和国家能源局“10MW光伏电站特许权招标”开始,即“十二五”和“十三五”的十年,可以说是一个在政策激励和扶持下市场应用得以规模化发展的阶段。经过“初始投资补贴”和“特许电价补贴”的试行,2011年7月第一次公布了“全国统一的光伏上网标杆电价”,并网光伏技术的应用得到快速的发展,至2017年,我国的光伏设备生产量、当年国内装机量和累计装机量均已连续几年保持“世界第一”,走在全球前列。光伏上网电价也经过多次调整,光伏补贴进入“退坡机制”。预计到2020年以后,我国光伏度电成本将继续下降,可在用户侧实现“平价上网“,我国光伏市场将会进入到”平价上网后的市场竞争格局“的阶段。
 
  我们都知道,我国的光伏市场从2009年到现在是一个快速发展的时期,在这个过程中也伴随着光伏政策的密集出台,包括国务院《促进光伏产业健康发展的若干意见》以及发展目标、项目管理、相关标准、融资政策、土地政策、税收优惠、并网规则、电价补贴以及地方政策的支持,通过逐步建立相对较为完整的光伏政策体系才能保证行业有如此迅速的发展。在这一阶段中,诸多的扶持政策中,是以《可再生能源法》的强制上网、保障性收购(原称全额收购)、分类电价、全网分摊这一机制为主线的,  以“上网标杆电价及度电补贴模式”的发布为标志的经济扶持政策最为有效。
 
  “标杆电价及度电补贴”的模式在很大程度上摆脱了以前“初投资补贴”的局限性和短期行为,采取按照实际发电量进行“事后”补贴的方式,通过不同时期、不同资源区适时调整上网电价的办法,使得光伏电力在尚不具备完全的市场竞争力的时期,通过分类电价这种补贴差额的办法,成为有利润可图的投资目标,有效的带动了社会资金的投入,使光伏电站项目成为投资的热点方向。在这一过程中,国内的补贴模式又分成两种:(1)全额上网,全部采用上网电价(或低于上网电价的竞争招标确定的电价),将全部电力售给电网企业,高出当地脱硫电价的部分,可以得到“全网分摊”的差额补贴;(2)自发自用、余电上网,这种模式实行“单位电量定额补贴”。两种模式补贴形式不同,而且要看实际应用场景是在大型地面电站还是分布式电站。对于大型地面光伏电站,都是采用全额上网,而对于分布式光伏系统,则可以按一定规则,在项目备案时对两种模式做出选择和一次变更。 度电补贴的模式可以说是最为有效的一个激励的政策,也推动了我们国内光伏市场的技术的不断发展,一跃成为国际巨头。
 
  上网电价后补贴阶段的形式,有利于保持光伏电站的品质和质量,有利于光伏电站的长期、持续的运营,因此,在这个基本机制下也带动了多种的投资模式,形成了市场化运作的态势,同时也演化出光伏扶贫、领跑者计划等国家项目。这种适时下调的补贴形式,也有利于市场的竞争,有利于扩大市场的规模,有利于光伏电力的成本不断降低。政策与市场也是相互作用的。光伏补贴的下调也倒逼光伏电力成本的下降,市场规模化发展也带动了技术进步和成本进一步降低。一事一议阶段,有些项目电价是4元/kWh,2011年7月,国家出台全国统一的上网标杆电价为1.15元/kWh,而特许权招标项目在0.7—1.1元/kWh不等。
 
  1.15元/kWh上网电价实施的时间很短,那时在青海、甘肃等地,光伏装机快速增加,在寒冷的天气下第一次出现了12.30的抢装潮。随后上网标杆电价1元/kWh延续了2年,到2014年开始分区,并对一、二类资源区的上网电价进行下调。虽然三类区保持了1元/kWh没变,一类地区和二类地区进行了下调,其中一类地区每千瓦时下调0.1元/kWh。
 
  综合来看,2013—2014年,金太阳工程已经完成,分布式光伏补贴政策调整为按电量定额补贴,上网电价事实上已下调,地面电站实行年度规模总量控制,光伏发展在此阶段出现了装机增长短暂的平顶期,2013、2014两年,每年新增装机分别为10950MWp和10600MWp。随后到2015年—2016年,度电成本持续降低,投资的热点从西部向东部转移,山地电站、光伏农业、水面电站,各种建设方式推出,分布式光伏也逐步得到重视。伴随着上网电价下调,630时间节点也被赋予了特别意义。光伏市场又进入快速发展期。
 
  目前来看,2017年的上网电价已下调到0.65/kWh、0.75/kWh和0.85元/kWh的水平,2018年很快就要到来,按照惯例还会有新的电价政策出台。从现在情况来看,光伏发电的发展速度已经超出了预期,十三五的规划目标是105GW,到了今年的7月份,我国累计装机已经达到了112.32GW,市场发展速度超出了规划预期。同时,依照2016年前六个月的装机情况,2016年的7月份、8月份和2017年的7月份、8月份规模发展情况接近,一些项目因未在630前完成抢装,延续到7、8月份装机并网。
 
  按照十三五的规划目标,除了装机规模以外,还有一些其他的指标,比如规划光伏的电价水平在2015年的基础上下降50%以上。也就是说2020年光伏电力的价格要在2015年的1元/kWh左右的水平要进一步降低到0.5元/kWh左右。此外,十三五基本任务是要降低成本、扩大应用,实现不依赖国家补贴的市场化自我持续发展。按照目前已制定的一些发展路线图和平价上网路线图,预计在2020—2021年能够实现平价上网。
 
  就退坡机制加速的外部条件而言,2017年我国光伏市场发电的表现还是好于预期的,一方面是提前实现了十三五规划目标,另一方面是阶梯性的电价下调使得市场出现了持续的抢装潮。退坡机制的目标之一,就是倒逼成本下降,产业各环节的利润也会受到压缩。从今年领跑者计划招标电价来看,已经达到了0.6元甚至0.5元的水平。而且目前,补贴资金缺口依然很大,有的项目补贴甚至要2—4年才能到位。从目前的实际情况和“退坡机制”的趋势来看,预计2018电价还将继续下调,自发自用、余电上网这种持续了4年的0.42元/kWh的定额补贴政策,在2018年也将会有所下调。
 
  显然,光伏补贴机制退坡是必要的,业内都在期望着光伏电力具有完全市场竞争力时代的到来。但“断崖式”的退坡会损害我国光伏产业的健康发展,但合理、适度的退坡是必要和必须的。光伏补贴的退坡想要获得市场承受力,前提是市场成本要下降。在全球光伏市场快速发展的十几年来,光伏产品和光伏电力的成本下降确实很快,然而目前成本下降的空间并不是很大,需要通过系统集成技术的提升、运营管理水平的提高、自动化运营管理等去降低光伏电力的综合成本,使度电成本下降到常规能源的水平,真正做到光伏电力平价上网。
 
  从光伏市场发展趋势来看,补贴政策还将会在今后3-4年内有所延续。不同省市有的在降低地方的补贴力度,而有些在新出台支持政策,这要看当地的发展状况和经济势力来定。但总体会持续下调。光伏补贴下调以后,分布式光伏在光伏市场中的所占比例越来越大,同时,随着储能等技术政策的陆续出台和完善,分布式能源在能源互联网中和其他能源的结合,参与能源互联网的建设,也成为分布式光伏大力发展的机会。
 
  简言之,十二五、十三五阶段是国家政策对光伏发电激励和扶持的重要时期,也是光伏市场在政策激励与经济扶持下实现规模化发展阶段。 2011年出台上网电价及度电补贴模式的实施带动了我国光伏市场的快速增长,2014年起补贴的退坡机制已经启动,近几年退坡速度不断加快,2018年光伏上网电价和分布式光伏补贴标准仍将继续下调。光伏技术的不断发展、市场规模化应用使光伏电力的度电成本不断下降,合理的退坡机制将引导我国光伏电力在2020年之后在用户侧基本实现平价上网,使光伏电力成为一种完全具有市场竞争力的电力供应方式。
 
  在退坡和平价上网阶段,分布式光伏将是主要的应用方向,光伏扶贫、户用光伏系统、领跑者计划及竞争机制下的地面集中式电站会是主要的项目方式,同时光伏还将和储能技术结合,在离网系统、多能互补系统、能源互联网中,光伏将成为可再生能源发电的主力,光伏电力的市场发展空间仍然很大。
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